集成水资源管理（IWRM）是20世纪中后期为解决全球水资源问题而提出的水资源管理理念，2015年被列为实现全球水安全可持续性目标的主要途径^［1］。IWRM是以公平的、不损害生态系统可持续性的方式，促进水、土及相关资源的协调开发与管理，从而使经济和社会财富最大化的过程^［2］。Mao等^［3］认为，IWRM不仅仅是管理地表和地下水资源的综合尝试，本质上还是国家主导的农村发展计划，利用对水资源使用权的控制来重新配置土地的使用和农业生产模式。

20世纪80年代以前，中国的水资源管理高度分散，制度缺失。1988年的《中华人民共和国水法》确立了水量分配制度，开始了水资源管理制度的探索^［4］。然而，它在环境保护方面存在不足，也没有解决水环境保护与行政管辖范围的不匹配，导致应对紧急水事件的行动力减弱^［5］。受IWRM理念的影响，2002年颁布的新《中华人民共和国水法》，在管理思想上实现从“治水”到“治人”的转变，管理内容集中于水资源分配、权力和许可、流域管理、用水效率和环境保护等主题^［6］。此外，该法还确立了流域管理与行政区域相结合的管理体制。自2002年以来，中国政府采取了一系列重要举措来提高治水能力，为河湖的健康与永续利用提供了制度保障^［7］。

国内外针对IWRM理论实施框架^［8］、立法和政策^［9］、流域组织机构建立类别^［10］、实施能力评估^［11］、多流域影响区域IWRM实施涉及的经济问题^［12］、利益相关者作用及IWRM利弊的探讨^［13］、实施进度调查与障碍分析^［8，14］以及实施有效性的定性评估^［15］等做了很多研究，但对IWRM管理效果的定量评价研究较少。而在水资源管理实践中，评价是其重要环节，通过水资源管理绩效评价，可发现水资源管理中存在的不足，为进一步完善水资源管理、调整水资源管理战略提供重要信息^［16］。

河西走廊为典型的干旱区，水资源对当地社会经济发展的约束作用显著^［17］。21世纪初，石羊河流域水资源管理也向集成管理转变，成立流域管理机构和农民用水者协会，实施《石羊河流域重点治理规划》，2016年提前完成了2020年水量目标任务。然而在《石羊河流域重点治理规划》项目完成时，需回答以下几个问题：IWRM是否适合在石羊河流域实施？石羊河流域IWRM实施效果如何？哪些方面得到了改善？哪些仍需改进和完善？因此，本文以IWRM目标框架和重点治理项目总体目标为依据，选取水资源管理体制改革前（2000年）、《石羊河流域重点治理规划》实施起（2007年）和完成后（2017年）3个时间点，进行IWRM绩效评价，并分析其影响因素，为流域水资源可持续管理提供借鉴。

实现IWRM需要在社会不同层面进行水资源管理制度和体制的改革，将水资源管理权力从中央下放到适当的最低水平，这就会涉及到国家、省市等为体制和制度改革提供有利的实施环境，即政策、法律法规、资金等的支持；进而在流域层面进行管理机制改革，重组、调整水资源管理部门及职能；最后通过具体的管理工具，即资源评估、流域规划、经济手段、技术手段等，以实现区域的生态环境、经济和社会效益的协调与平衡（图1）。因此，在衡量IWRM绩效时，应优先从生态环境可持续、经济效益和社会公平这3个方面选取指标，建立评价体系。

构建的IWRM绩效评价指标体系涉及生态环境可持续、社会公平、经济效益和水管理组织效能4个维度层。根据IWRM总体框架，结合石羊河流域实施IWRM战略目标，参考国内外已有的研究成果^{［16，18］}，优先确定生态可持续、社会公平和经济效益3个维度层。IWRM目标的实现，以水管理组织运转效率的提高为前提，因此提高水管理组织效能也是IWRM的重要目标任务^［11］。指标体系涵盖30个指标，其中生态环境可持续11个指标，经济效益5个指标，社会公平8个指标，水管理组织效能6个指标（表1）。指标权重由被调查对象依据流域治理目标重要程度打分，并结合层次分析法计算获得^［16］。

数据主要来源于3个方面：①调查问卷：问卷内容包括基本信息以及生态环境可持续、经济效益、社会公平和水管理组织效能4个维度层的相关问题及指标权重打分表，见文献［19］中附件5；问卷涉及的指标多为水资源管理部门工作内容的考核指标，因此有针对性地选取了武威、金昌两市各级水务部门中直接参与流域水资源管理事务，并且对流域整体的水资源状况、水资源管理和改革实践最了解且掌握问卷指标数据的工作人员为调查对象。实际发放问卷53份，收回有效问卷40份。②政府部门公开发布的统计资料：主要有《甘肃省水资源公报》《石羊河流域水资源公报》《武威市统计年鉴》《金昌市统计年鉴》等。③石羊河流域水资源管理相关文献、报道。

此外，选用极大极小值法进行指标数据的标准化。若被标准化指标的数值增加提高IWRM绩效，用式（1）进行标准化，反之用式（2）。为避免0或1边界值的出现，采用Heidecke^［20］的改进方法，将各指标数据系列的最大值乘以1.05，最小值除以1.05，改进后的公式为：

由于IWRM追求的是区域水资源复合系统的全面协调综合发展，采用多指标加权求和公式计算^［21］，代入模型：

式中：IWRM、W_i、C_i和n分别表示研究区IWRM绩效评价结果值、第i项评价维度的权重、第i项评价维度的标准化数值和评价维度的数目。

分别运用极大极小值法和层次分析法进行数据标准化和指标权重赋值，最后用指标加权求和公式计算出IWRM绩效及各维度层效益。为直观反映绩效效果，将评价指数划分为5个等级（表2）。

石羊河流域（36°29′N—39°27′N、101°22′E—104°16′E）位于甘肃省河西走廊东部，乌鞘岭以西，祁连山北麓。流域深居西北内陆，太阳辐射强，降水少，年降水量50—600 mm，年潜在蒸发量为1 132.9—1 509.7 mm^［22］，水资源供需矛盾突出。全流域包括3市8县（区），具体包括金昌市的永昌县及金川区全部，张掖市肃南裕固族自治县和山丹县的部分地区，武威市的古浪县、凉州区、民勤县及天祝藏族自治县部分地区，流域总人口达231.45万，其中武威市人口占总人口的70%以上^［23］。肃南、山丹和天祝仅有部分属于石羊河流域，不好界定管理效果，因此选择武威和金昌两市，即石羊河流域管理局目前实际开展工作的范围进行调查。

为解决严重的水资源短缺和生态退化问题，21世纪初石羊河流域采用IWRM理念，分两个阶段实施。第一阶段进行管理体制和制度的改革：先后成立石羊河流域管理局、农民用水者协会，参与水资源管理，提升流域的水资源管理能力；第二阶段实施《石羊河流域重点治理规划》为流域制定管理政策和具体实施措施，包括：制定流域水量分配方案对水资源进行总量控制与定额管理、调整产业结构，健全制度和落实责任等，以“保障生活和基本生态用水，满足工业用水，调整农业用水，提高水资源利用效率和效益，促进农民增收和区域经济社会可持续发展，实现‘决不能让民勤成为第二个罗布泊’的目标”，总投资47.49亿元^［24］。

从图2可看出，2000、2007、2017年石羊河流域IWRM绩效得分分别为0.44、0.49、0.64，根据表2的绩效等级划分，分别对应“一般”、“一般”和“良好”。随时间推移，IWRM绩效呈上升趋势，2007年较2000年增加了5%，2017年较2007年增加了15%，2017年较2000年增加了20%，表明石羊河流域实施IWRM以来，水资源管理绩效有了明显的提高，且《石羊河流域重点治理规划》的效果优于流域管理体制改革的效果。

组成IWRM绩效的4个维度的值变化有一定的差异。总体看来，经济效益、社会公平和水管理组织效能三者呈上升趋势，而生态环境可持续在2007年略有下降，而后上升。2000—2017年，经济效益增加最明显，增加10%，社会公平增加7%，水管理组织效能增加3%，而生态环境可待续仅增加了1%，说明研究时段内，实施流域管理体制改革和重点治理项目后，流域经济效益提升得最为明显，但生态环境并未得到明显改善。

生态环境可持续维度中，随时间推移各指标变化不一。随时间增长，情况改善的指标有用水紧缺程度、土地退化情况、水库库存紧张程度、林草覆盖率和生态用水比例。

用水紧缺程度得到改善，最主要的原因是全面实施田间节水改造项目，用水效率大幅度提升。截至2016年底，武威市累计改建干支渠道1 084.83 km，配套田间节水面积14万hm²，其中渠灌9.75万hm²，管灌1.37万hm²，温室滴灌0.67万hm²，大田滴灌2.19万hm²。同时，普及全膜垄作沟播、小畦灌、免耕免冬灌等高效农田节水技术，面积达16.8万hm²。金昌市完成干支渠改造26.32 km，改造节水面积0.63万hm²，其中渠灌0.27万hm²、低压管灌0.27万hm²、大田滴灌400 hm²、日光温室138 hm²，养殖暖棚333 hm²。其次，随着生态用水比例的增加，大面积实施“关井压田”（永昌县按人均0.17 hm²，凉州区、金川区、古浪县按人均0.13 hm²，民勤县按人均0.17 hm²或0.13 hm²确定农田灌溉配水面积）减少全流域农田灌溉面积9.03万hm^{2 ［24］}。流域末端的民勤县农业用水量从2000年的4亿m³减少到2020年的1.7亿m³，耕地面积减少2.67万hm^2［3］。此外，还实施退耕还林还草项目、大面积治沙压沙工程等，石羊河流域的林草覆盖率由17.5%增加到25%。

情况先恶化后改善的指标有水资源开发系数和河流污径比。图3显示2000—2016年石羊河流域水资源总量呈先下降后上升的趋势，分界点在2007年。供水量先上升后下降。石羊河流域水资源开发系数与控制流域用水总量、关闭机井、严格控制地下水开采有直接的关系。2007年以后流域实施入河污染物总量控制制度，河流污径比也有所下降。

情况恶化的指标为地下水埋深（本文指电机井出水的最小深度）。石羊河流域从20世纪60年代开始大量开采地下水，尤其是下游的民勤县。1968—1978年，该县电机井数从27眼增加到8 557眼，年增长量为853眼，直至2007年以后电机井数才开始有大幅度的下降^［25］。石羊河流域2000—2007年、2007—2017年地下水埋深年下降速率分别为3.27 m和0.95 m，表明地下水位埋深下降有所减缓。

经济效益维度中，各指标都向有利于提高IWRM绩效方向发展。这是因为实施石羊河流域重点治理政策、对流域进行统一规划以来，流域加大产业结构调整步伐，强力推进设施农牧业+特色林果业等一系列措施成效显著。例如，武威市调整优化三次产业结构，比重由2009年的27.7∶38.3∶34.0调整到2014年的23.3∶42.6∶34.1；大力调整农业结构，粮食作物面积由2009年的15万hm²减少到2014年的13.4万hm²，经济作物面积由8.85万hm²增加到11.3万hm²，粮经作物比例由63.7∶36.3调整到2014年的54.3∶45.7；2016年武威市发展特色林果业达到10万hm²，产量达1.8万t，产值近10亿元。

社会公平维度中，随时间推移所有指标都向改善的方向发展。其中自来水入户率的改善最为明显，增加了68.49%。清洁饮用水达标率由44.67%增加到95.52%。普通用户参与水资源管理率和意见被采纳率也提升明显。

流域用水秩序更趋于公平合理化，就地表水灌溉区而言，用水顺序不再是就近优先原则，而是经过农户讨论出的轮灌秩序。在经济和生态兼顾的情况下，武威市政府制定《关于2011年水资源配置和完善水权制度的意见》：枯水年，流域配水优先保证生活用水，其次是重点工业和基本生态用水，最后是农业和其他用水；丰水年份，配水顺序不变、水量不再增加，富余水量沿河道下泄。调查发现，生态环境是流域治理的重点内容，给生态配水，农户能理解，也支持。只是因关井压田、控制水量后，采取的农户补贴和节水改造措施等产生的效益不能弥补原家中有大量耕地农户的损失，农户希望政府在农民增收方面创造更多有利的条件。

流域间水资源分配更公平。整个流域基本实现按照地区人均耕地和丰、枯水年水资源保证率，在上下游之间、各区县以及各灌区制定明确的年度配水计划。 用水秩序和水资源分配公平合理，水事纠纷发生次数也在不断下降。

水管理组织效能维度中，所有指标随时间的增加都向改善的方向发展。其中，水事纠纷处理率提升得最为明显，由66.67%增加到98.89%，增加了32.22%。受访者表示，主要原因是水务部门越来越重视民生服务，且近年来水事纠纷发生次数也在不断减少。经调研，石羊河流域基本已完成地下水计量设施安装工程，严格控制地下水量开采。对机井实行先充值后取水的措施，多年来坚持节水宣传，农民用水者协会参与到水资源管理中（农民用水者协会任务之一是负责地表水费的收取），使得流域水费收缴率也有显著的提升，增加了16.9%。西营灌区和永昌县水务局工作人员表示，雨水情自动测报系统、水库大坝安全监测系统等的安装，对可能发生的险情能实时监测，提升了水务部门对气候突变的应对能力，气候突变事件由原来少量处理到较多处理的转变。流域实行用水总量控制，各区有明确的水量指标，公示用水台账明细，都增加了水资源分配的透明度。此外，将流域视为一个整体进行水资源管理，流域内各市县（区）上下级和同级部门间的沟通/协调度都有所改善。

IWRM已成为地表水和地下水治理的全球范式，并得到了欧盟（EU）、全球水伙伴（Global Water Partnership）和联合国（UN）等国际机构带头推动^［26］。石羊河流域IWRM综合绩效得分由2000年0.44提升至2017年的0.64，总体提升了20%，可看出IWRM适用于石羊河流域，但目前管理绩效与理想的状态还有一定的差距。IWRM是一个过程，不是一次性的行动，因此想要进一步提高管理的效果，水资源管理部门则要再反馈到IWRM总体框架（图1）的内环中，寻找实施环境、管理工具和管理机制3个执行支柱在实施过程中存在的差距^［15］。3个执行支柱的某些项若还没有，就要创造和设立，成功的方面需继续推进，薄弱的环节要加强。石羊河流域在实施IWRM管理3个执行支柱中仍要重点提升的领域有：实施环境中的社会投资、制定投资框架、财政支持和气候变化适应政策；管理机制中的能力更新和履职能力；管理工具中的水资源知识库建立、工业废水循环利用、对高耗水与高污染产品收税以及在水资源管理中考虑水资源的隐形价值^［27］。尽管已调查分析出石羊河流域在IWRM总体框架内环中存在一些薄弱环节，但在IWRM具体实施过程中，可能有几种机制同时发挥作用^{［26，28］}，各种机制是如何相互作用的？是相互消弱还是相互增强？对实施结果有什么影响？科学的研究实施过程与管理结果之间的因果关系是IWRM未来研究的重点内容之一^［5，26］。

石羊河流域2000—2017年IWRM绩效从“一般”提升到“良好”，尤其是2007—2017年期间，绩效的增加值是2000—2007年的3倍。2007年以后实施重点治理的效果优于2000年以来实施流域管理体制改革的效果。

研究时段内，组成IWRM绩效的4个维度层都呈上升趋势，其中经济效益增加最明显，社会公平次之，接着是水管理组织效能，生态环境可持续仅增加了1%。实现了《石羊河流域重点治理规划》提高水资源利用效率和效益、促进农民增收和区域经济社会可持续发展的目标，但生态环境问题仍是今后重点关注的内容之一。