中国北方农牧交错带作为独特的地理单元，是重要的生态屏障和农牧业发展区，具有非常重要的战略地位。为减少人类活动的干扰，保护脆弱生态系统，2002年前后该区陆续实施了禁牧政策，草原生态恢复、沙漠化逆转效果明显。但该政策实施近20年来，农牧民生计脆弱、夜间偷牧、畜牧业发展乏力、政策僵局及草原合理利用等问题突出。当前，在快速城镇化的冲击下，乡村社会结构急速变革，曾经“一刀切”式的禁牧制度设计很难适用于当下复杂的非平衡系统。在当前大力推进生态文明建设和绿色发展的大背景下，梳理和研讨禁牧政策的存在问题、发展出路和调控对策已成为地方政府和学者关注的焦点。

盐池县作为宁夏首个全面禁牧的县区，已实施禁牧政策19年，生态效果显著（北方农牧交错带沙漠化正逆过程对比鲜明的典型区域）。本研究基农户入户调查数据和目标-过程-结果-调控四维分析框架（Target-Process-Outcome-Adjustment，TPOA），以目标是否达成、效果如何、存在哪些问题、如何调控为重要科学问题，全面剖析禁牧政策的实施背景、目标制定、实施过程、结果及农户的调控意愿和期望，旨在为该政策的下一步优化调控提供参考。

盐池县（37°04′—38°10′N，106°30′—107°41′E）位于宁夏回族自治区东部，北临毛乌素沙地，南连黄土高原。干旱少雨，属典型的大陆性季风气候，曾是中国沙漠化危害最严重的代表区域。2019年盐池农村人口达14.61万人，占总人口的84.46%，草食畜数量78.31万只。全县辖8个乡镇101个行政村，县域总面积0.87万km²，其中耕地10.2万hm²，水浇地1.34万hm²，草原55.7万hm²。盐池县自然资源较丰富，已发现石油、煤炭、天然气等16种具有开采价值的矿产资源，甘草、苦豆草等野生中药材及柠条、小杂粮、沙柳、油料、瓜菜等种质资源，已初步形成滩羊养殖、煤炭石油开采、生物制药等产业链体系。

盐池县作为东部农业区和西部草原牧场间的生态过渡和交融地带，自然生态系统对外部干扰敏感，生态过程表现突出，沙漠化及其逆转趋势不稳定^［1］。近30年，县域人口快速增长，过度放牧和过量采挖严重，沙漠化面积由1975年的1 368.70 km²增加至2000年的3 509.80 km²，占到全县土地面积的51.80%^［2］。为响应国家退牧还草工程，2002年11月1日，盐池县率先实施草原禁牧封育政策，生态效益显著，整体呈沙漠化逆转趋势^［3-4］。

2019年9月在盐池县大水坑、高沙窝、王乐井等乡镇随机选取120位农户进行“北方农牧交错区草原利用与生态保护政策可持续性分析”问卷调查，收回有效问卷116份。主要针对禁牧政策实施前、实施后及现阶段的农户生计、禁牧政策评价及调控、现行管理模式效益及问题开展调研。受访者中，男性占64.66%，养羊户占68.10%，年龄45—59岁的占59.48%，小学和初中文化程度的分别占30.17%和31.03%，近3年有过偷牧行为的占43.97%，11.21%的农户生计多样化指数高于3种，纯农户占到80.17%。综上，这些受访者具有较好的代表性和典型性，对家庭的生产、生活和收支状况、当地的生态环境变化较为了解，对问卷的回答较为客观、准确，可信度高。

禁牧政策作为政府解决草原生态恶化与破坏的具体方案，是以公共利益为目标导向的一类公共政策。当前，政治分析模型和理性分析模型是学界进行公共政策分析与评价的重要工具^［5］。政治分析模型关注于政治系统的政策产出过程，包含制度分析模型、精英分析模型和集团分析模型^［6］。而理性分析模型则关注于政策如何实现社会收益最大化的目标，包含完全理性、有限理性及渐进决策模型^［5］。《公共政策和项目评估》中将现有的评估模式划分为效果模式、经济模式和职业化模式3类，包含目标获取模型、侧面影响模型、自由目标评估模型、综合评估模型、用户导向模型和相关利益人模型等10种具体模型^［7-8］。本研究综合上述模型思想，结合公共价值理论，从政策目标、实施过程、政策结果及农户的调控意愿4个维度构建了禁牧政策的目标-过程-结果-调控四维分析框架（图1）。

该框架由目标层、过程层、结果层、调控层组成，其中目标层位于顶端，过程层位于中间，目标层基于相应政策的制定，通过过程维度的关键主体——农户，映射出社会系统和生态系统相对应的现实结果，然后通过调控层反馈给目标层，从而进一步优化和调整政策的实施目标及具体措施。Patton等^［9］认为对公共政策的目标设计应当充分考虑其技术可行性、政治可行性、经济和财政可行性以及行政可操作性4个方面，从政策是否在目标层面取得预期结果及现实结果是否该政策作用的产物两个层面综合评估政策的目标达成度。过程层是目标层指向结果层的链接层，通过农户的行为、适应与博弈，对政策做出响应，是资源单位、行动者、管理系统之间互动的过程，体现着政策实施的效率、适宜性、公平性等公共价值，是目标领域之内或目标领域之外许多预料不到或不希望出现的结果集合^［8］。结果层应从整体性的角度，全面分析政策对社会-生态系统造成的影响，首先农户行为会先在社会系统层面对其他行动者和管理系统产生影响，其次再由社会系统映射给草地生态系统，这种映射范围更广，往往需要两个系统经过长期的耦合作用与积累才会在表象层面有所体现，具有一定的潜隐性和风险性。TPOA分析框架的建立，明晰了政策效果评价的步骤与核对清单，为全面剖析与诊断政策效果提供了分析思路。基于该框架的系统诊断，有助于政策下一步优化调控方案的提出。

由于盐池县的多重过渡性，其生态系统对外部扰动的反应敏感且迅速。在盐池县“草原退化原因”调查中，62.61%的受访户认为盐池县草原退化是自然因素与人为因素综合作用的产物，这与地方领导及学者的认知一致。其中，10.44%的受访户认为气候因素起主导作用（图2），62.61%的受访户认为人类活动是关键，过度放牧导致草原退化的选择率高达62.55%（56.25%的地方领导和93.75%的学者支持该观点^［10-11］），非农户和兼业户对这一原因的选择率最高，而47.31%和39.78%的纯农户认为降水不足及过度开垦是草原退化不容忽视的因素。基于制度视角，50%的学者和62.5%的地方领导认为地方政府管理不当亦是草原退化的原因^［10-11］。“以粮为纲”政策实施中大片草地被开垦为农田，滥垦乱伐现象突出；20世纪80年代草原承包到户后，畜牧业超载过牧和甘草的无序采挖直接导致该县沙漠化的快速扩张。综上，盐池草原退化是多种因素综合作用的结果，其本质是社会-生态系统内部要素间不相协调而导致的^［11］，其根源是草地产草量与牲畜需草量之间的供需不均。

2011年《宁夏回族自治区封山禁牧条例》明确将禁牧封育界定为以保护生态植被为目的而施行的，一定时期内禁止在草原（包括草山、草坡、人工草地、河滩植被）和林地等区域放养牛、羊等食草动物的管护措施^［12］。程琳琳等^［13］、韩雪莹^［14］利用MODIS NDVI产品发现，盐池县的沙漠化面积已由2000年的3 509.80 km²下降至2017年的579.45 km^2［14］，整体呈现沙漠化逆转的趋势。

根据农户问卷调查，38.79%的受访户认为在草地植被覆盖方面禁牧政策“达到了”生态恢复的预期效果，其中兼业户的感知最为强烈（61.54%），51.61%的纯农户认为禁牧的效果“还可以”（图3），仅有8.62%的受访户认为现阶段由于长期禁止放牧，局部区域出现一定程度的退化，该政策未能实现预期效果。考虑到长期禁牧对草原生态平衡的负面影响、农牧民偷牧行为普遍化及农户可持续生计缺乏支撑产业保障等问题，52.68%的受访户认为在目前的发展状态下，当地草原生态恢复、沙漠化逆转的过程会存在一定的不稳定性（生境及生态系统的良性循环依旧脆弱），禁牧政策的继续与停止需要根据社会-生态系统的耦合特征和互馈机制综合考量、科学判定。

禁牧政策实施后，农户依据其拥有的生计资本及掌握的技术、信息资源，对传统的畜牧方式和种植结构进行调整，使得生产资料流向和劳动力资源配置方式有所改变，从而为转变农户生计方式带来了新的机会，形成了基于村域形态新的经济机会要素关系集合。在长期生态效益与农户短期经济效益矛盾及全禁牧饲养、高成本投入的影响下，农户的个体追求从短期经济效益最大化转变为长期生计发展可持续。在农户的主观偏好映射转换下，逐渐形成了圈养舍饲、饲草种植、非农就业及多种生计方式并举的经济机会集合。55.38%的受访户采取调整型策略来适应禁牧政策带来的变化，其中选择舍饲、调整放牧时间、调整牲畜结构和外出打工的比例依次为68.32%、22.77%、4.95%和5.94%；而选择减少开支和减少牲畜数量等收缩性适应策略的受访户仅占11.83%。与禁牧前相比选择打工、做生意、运输及其他生计模式的农牧户增加了26.72%，采取3种以上生计方式的农牧户占到11.23%。作为扩张型策略（通过扩大农业投资来适应政策变化），60.40%的受访户会采取修建围栏和扩大养殖的适应行为。47.79%的受访户认为围栏对生态环境的改善作用比较大，其中纯农户和非农户的选择率较高；认为围栏无实质性保护作用的仅占9.73%（图4），以北部荒漠草原区的受访户为主。57.55%的受访户认为基于围栏的家庭牧场式经营方式较适用于盐池地区，其最大的困难在于个体农户的草场面积过小，只有通过流转他人草场才能实现。故而，围栏作为现有不完善管理体系的制度成本，不仅实现了草原生态功能恢复及圈建打草场、执行轮牧等生产用途，明晰了草地的产权边界，而且在扶贫、金融及社会保障方面亦衍生出很多新的社会经济生态功能，为草原流转提供了基础^［15］。

禁牧后，受政府禁牧舍饲鼓励和补贴的影响，农牧户的羊只饲养量逐年增加。2019年全县羊只存栏和当年出栏量达1 181 542只和1 154 091只，规模化养殖园区由2011年的122个增加至2019年的326个。116位受访户中约31.03%的农牧户扩大了牲畜养殖规模。草原承包制度通过赋予农牧户足够的草原配置权来调动其保护草原的积极性，以草地承载力判定牲畜数量，来达到调节牲畜和草场间的系统平衡。但现实是圈养舍饲的兴起和牲畜数量的上涨，使得草畜矛盾难以通过移动放牧的方式来解决，只能通过购买牧草、种植饲草来缓解，农牧户养殖成本攀升，生计脆弱。虽然盐池拥有44.7万hm²的可利用天然草场，可饲用植物较多，但平均产草量只有675 kg·hm^-2，年均产量不足25万t，柠条利用率仅为30%^［16］，草畜矛盾及农牧协调问题突出。以2010年为例，该县牲畜短缺饲草约35万t^［16］。为降低因购买饲草料而不断增高的成本，盐池农牧户普遍采取夜间偷牧、白天圈养的半舍饲养殖方式^［17］。当禁牧成为一种常规性活动之后，鉴于禁牧较高的实施成本（草场资源的监管成本和政治成本）和地方官员以GDP增长为主要政绩的评价体系，基层政府对禁牧持矛盾态度。偷牧作为农户降低生产成本的理性行为，已普遍存在^［11］，禁牧出现僵局。调研中，56.04%的受访户有过偷牧行为，12.39%的受访户认为其所在村庄的所有村民都在偷牧，以夜间偷牧为主。62.61%的受访户认为白天放牧羊群对草原的踩踏、破坏较大，而夜间气温低、蒸发小，牲畜吃草对植被生长破坏小，且不易被管理单位察觉。针对偷牧现象该如何避免的问题，受访户认为可通过适当开牧、加强宣传教育、提高生态补偿标准和加强管理监督力度来解决，选项支持率依次为45.79%、31.78%、24.3%和21.5%（图5）。而地方领导则更希望通过转变农户的生计方式和提高生态补偿标准的方式来解决，专家学者也更倾向于适当开牧和转变农户的生计方式。2012年杨瑞玲等^［18］在大水坑镇的开牧试验表明：以草定畜后，60%的试验户采用了饲喂和自由放牧相结合的方式，放牧时间缩短、超载现象减少、草原流转与合伙放牧出现，社区参与和自治能力增强，养殖纯收入较禁牧时增加18.9%，且48.3%的农户认为草原质量有所提高。

为弥补农户在禁牧过程中权益与收益的损失，2004年起中央政府对全年禁牧地区发放现金补助，2016年新一轮国家草原生态补助奖励机制将禁牧补助由2011年的90 元·hm^-2提高到112.5 元·hm^-2。调研中，60.87%的受访户对草原补奖表示满意（图6），其中非农户的满意度最高，但93.75%的学者、96%的地方领导和49.14%受访农户认为盐池当前112.5 元·hm^-2的禁牧补偿标准过低，三者都期望政府能适当地延长补助期限、提高补助金额并提供相应的技术支持^［10-11］。关于“您更希望得到哪方面的草原生态补偿”，34.38%和26.04%的受访户选择牧草良种补贴和生产资料补贴，仅15.63%的受访户更期望获得贷款贴息方面的优惠。

禁牧政策迫使农户改变了其传统的生计方式，映射形成新的“人-畜-草”依存关系和草原生态系统稳态。87.93%的农户认为禁牧后，当地的草原生态环境有了很大的改善。33.95%的受访户对草地的依赖度依旧比较高。28.13%的受访户认为禁牧越久越有利于草原恢复，而20.31%的受访户认为禁牧3—6年就足以让草原生态得以恢复，37.5%的受访户认为应适当开牧，实行季节性禁牧。过度禁牧降低了农户在草原——这一耗散结构系统中的作用，提高了系统的封闭性，减小了“球-盆模型”中草原生态系统的状态空间及稳定性，不符合草原生态系统良性循环的自然规律，会导致草地生物多样性下降，出现草原植被、群落衰退等自然退化现象。生态恢复背景下，禁牧的生态需求在减弱，实际上，羊群的适度踩踏与夜间啃食可减缓草地硬化并减少枯草覆被，有助于来年草种的破土、生长及草原及时返青，在一定程度上使农牧交错区的放牧生态系统达到了一种协调状态。

盐池县地处暖温性干旱草原，气候干旱少雨，牧区地势平坦，为滩羊生产繁殖提供了适宜条件。该地牧草蛋白质和硫、钙、磷等矿物质含量丰富，水质矿化度高且偏碱性，使得滩羊肉质细嫩，营养价值高。滩羊产业作为盐池县的支柱产业和脱贫富民的造血产业，在“生态立县”的战略目标下存在以下发展困境：第一，产业发展灵活性差，未形成产、加、销各环节利益联结机制，供给结构难以根据需求结构及时调整，高端市场开拓滞后，难以以质增效。第二，禁牧后圈养舍饲兴起，草畜矛盾及农牧协调问题突出，饲草料缺口增大。盐池县耕地面积仅占县域面积的11.77%，水浇地不足1.7%，80%的饲料玉米及人工牧草种植于盐碱化程度较高的旱地上，受持续性干旱等不确定因素影响，产草量及农作物秸秆供给不足。第三，牧草大规模种植使地下水资源过渡利用，可能会导致人地关系失调，催生盐渍化等新的生态问题。第四，龙头企业带动力不强，以散户粗放经营为主，饲养周期长，养殖成本高而经济效益低，据测算舍饲自繁自养二毛羔羊的年亏损额为每只162.8元^［16］。第五，基础母羊饲养户少，优质羊源供应有限成为扩大滩羊养殖的限制要素。羊肉市场混乱，以次充好、以假冒真现象屡禁不止，对盐池滩羊品牌形象与竞争力的负面冲击较大。

52.17%的受访户倾向于禁牧政策不需要调整，而46.09%的受访户认为禁牧政策亟待调整，其中非农户和纯农户的调整意向最强烈。若要调整禁牧政策，可从其对应的生态补偿政策、禁牧的时间和空间限制方面进行，调整的重要性和优先序按照选择人数多寡判定为（图7）：提高禁牧补偿标准（30人）>生态适宜地区适当开牧（28人）>因地制宜实施禁牧休牧（24人）>延长补助期限（22人）。相较于技术支持、优惠政策、市场和社会保障体系构建，生态补偿更具实效性，能有效缓解农户的经济损失和生活压力，因而受访户期望较高。禁牧政策因地制宜实施才是当前“一刀切”政策亟需调整的方向。政府应更多关注于考核政策实施的结果，而非过程和行为。

政策作为调节人类活动与自然系统相互关系的媒介，是实现公共事物有效治理和可持续发展的关键和保障。本文选取生态政策影响显著、沙漠化逆转明显的宁夏盐池县，基于农户视角，从目标-过程-结果-调控4个维度对禁牧政策的实施效果进行了全面解析。其创新之处在于：基于TPOA分析框架，列出了各项构成要素的核对清单与分析流程，厘清了各分析层级间的逻辑联系；结合农户调研数据，对政策的规划目标、执行过程、产生效益、后续影响等进行了系统、客观的分析；TPOA框架为政策绩效评估提供了一种全面的分析思维，通过对实施过程和结果的分析，检验政策实施目的和宏观目标的达成度，理清问题，总结经验教训，及时反馈决策层以进一步优化调控。

政策实施过程中，采取扩张型、调整型和收缩型适应策略的受访户分别占到60.40%、55.38%和11.83%，11.23%的受访户会采取3种以上的生计方式，56.04%的受访户有过偷牧行为，60.87%的受访户对草原补奖表示满意，34.38%和26.04%的受访户更期望获得牧草良种补贴和生产资料补贴。禁牧政策实施后，草原生态有了很大改善，映射形成了新的“人-畜-草”依存关系和畜牧业发展业态。饲草缺口大、养殖成本高、龙头企业带动力不强、以质增效难、基础母羊少、市场监管难是当前盐池畜牧业发展的主要困境。

实施近20年的禁牧政策，实现了盐池当地草原生态的恢复和沙漠化的逆转，38.79%的受访户认为禁牧政策确实“达到了”生态恢复的预期目标，46.09%的受访户认为禁牧政策亟待调整，其中非农户和纯农户的调整意向最强烈，可从提高禁牧补偿标准、生态适宜地区适当开牧、延长补助期限等方面进行调整。

由美国国际发展部开发的逻辑框架法，是公共政策和项目后评价常用方法。它通过垂直逻辑（项目的投入、产出、直接目的、宏观影响）和水平逻辑（预期指标、验证实现指标、验证方法和外部条件）的框架表来严谨、清晰地分析政策的内涵、目标与措施间的因果逻辑关系，是一种概念化论述项目的综合评价方法^［19］。当逻辑框架的矩阵内容被依次填满后，政策的全貌及实施细节、问题被清晰展现，其中的经验、教训显而易见。相较于该方法，TPOA分析框架对政策目标制定、实施过程、产出结果这一垂直逻辑的解读更加全面，不仅列出了各项要素的核对清单，还明确了各分析层级间、层级要素内部的逻辑联系和情境结构，适用于分析草地这类公共池塘资源相关的治理制度或政策。该框架较逻辑框架法，更关注于从社会-生态系统内在耦合、整体性的角度，描述和分析政策产生结果的内在症结与现实困境，可为政策的下一步优化调控和投资决策提供思路和指导。

社会-生态系统是一个复杂的有机整体，包括生态面和社会面，即动植物生境和人类经营管理。同时，社会-生态系统还是一个非线性、多稳态的动态过程，其中任何一个系统元素的变化都会影响其他相关因素在整体系统中的位置和作用，进而影响整个系统的运行。盐池县地处气候、地形、植被的过渡性地带，自然本底条件中水热不平衡矛盾突出，因此该区社会-生态系统本身就是一个非平衡系统，其中人、畜、草等资源要素间存在典型的非线性关系。当前，对北方农牧交错带的草原生态系统而言，制度所面临的已不再是简单、线性的静态系统，曾经“一刀切”式的制度设计很难适用于当前这个非平衡系统。草原治理模式必须走出单纯依靠强制性政策限制人类活动的治理时代，而应从社会-生态系统的整体观视角，探索如何使草地资源与社会、经济、环境协调发展的制度措施。事实上，自然资源管理不存在“万能灵药”^［20］，过去单一的、标准化、简单化的线性治理方式应当适时调整，且政府在执行层面应更多关注于考核政策实施的结果，而非过程和行为。