国家公园体制已经走过了100多年历程，作为一种自然保护地管理模式，它是目前公认比较成功的范例，因此各国纷纷效仿并因地制宜推动建立符合本国特色的国家公园管理制度^［1］。建设以国家公园作为核心要义和功能主体的自然保护地体系类型，是生态文明制度体系的重大突破进展，也是推动美丽中国建设、实现人与自然和谐共存的现代化的关键举措。管理体制一般来说包括设置管理机构、划分职权和它们之间的相互关系^［2］，在管理国家公园的具体活动中，国家公园管理体制是被管理机关用来进行权限划分和协调机关之间关系的有效方式。建立中国国家公园体制有利于树立全新生态文明理念，为更好建设中国生态文明体系提供重要保障。

早在1988年，中国就已设立甘肃祁连山国家级自然保护区^［3］，2017年6月，按照中央相关文件要求以及《祁连山国家公园体制试点方案》，祁连山国家公园正式启动体制试点工作，表明中国开始进行保护地管理体制机制重大改革，所选相关区域无疑是具有典型特征和代表性的。这对于统筹协同加强环境保护以及生态系统修复，解决跨地区、跨部门存在的体制性问题，促进更好协调环境保护与资源开发都具有极其重要的意义^［4］。2018年2月，专门规范祁连山国家公园体制试点工作的相关实施方案进一步明确了开展试点的目标要求和任务分工。2018年10月，祁连山国家公园管理局的正式成立，拉开了跨地域开展祁连山地区统一生态保护管理的序幕。党的二十大报告提出要深入推进自然保护地体系建设，国家公园是其中的主体。为加快推进国家公园高质量稳步向前发展，2022年底，国家林草局等部委联合印发《国家公园空间布局方案》，进一步明确了建设国家公园体系的实施路线和时间进程。一方面，党中央、国务院历来高度重视生态文明建设和祁连山区域生态环境保护治理工作；另一方面，中国国家公园建设尚处于起步发展阶段，特别是祁连山国家公园启动体制试点工作以来，需要不断完善强化国家公园管理体制机制优化研究工作，系统全面开展相关政策和法律制度研究。

做好国家公园在内的生态保护地管理，涉及如何去协调国家和地方的关系，实现国家公园可持续规范发展。国家公园不单纯是为了保护生态，也是为了人民生活更幸福，更好为人类福祉和经济社会发展服务。但祁连山局部生态环境问题在过去一段时期一直较为突出^［5］，祁连山国家公园仍存在部门管理条块分割与利益冲突的现象，国家公园土地权属关系复杂，国家公园功能划分的合理性有待加强，全方位生态保护与地方注重经济发展存在矛盾，国家公园法律法规制度仍不健全，亟待厘清理顺相应的国家公园管理体制机制。

祁连山国家公园管理体制机制的探索与完善不仅关乎区域生态安全屏障的稳固，更对中国国家公园体系建设具有示范意义。本文从4个层面展开研究：祁连山国家公园管理体制机制现状及问题、国外国家公园管理体制机制经验借鉴、祁连山国家公园管理体制机制作用及影响剖析、祁连山国家公园管理体制机制优化策略。研究方法主要是在概念界定、现状分析的基础上，针对目前体制和管理存在的问题，综合运用比较研究、文献查证分析、政策法律分析等方法开展研究，提出完善祁连山国家公园管理体制机制的建议与做法。①通过文献分析和查证对比，了解祁连山国家公园区域的自然地理特征、生态环境状况、生态保护与修复措施、生态监测与评估体系、生态旅游与绿色经济发展等基本情况，从中识别分析祁连山国家公园现行管理法律制度和相关政策存在的主要问题和矛盾。②通过基础理论和区域实际结合，比较和借鉴国内外其他国家公园或自然保护区的成功经验和做法，对处理好“人”与“地”深层关系、平衡生态保护与全民公益性目标关系提供思考启示。③通过祁连山国家公园管理体制机制作用及影响剖析，结合管理实际和实施效果，提出祁连山国家公园管理体制机制的优化策略。

祁连山具有独特的区域位置（图1），总面积达到50 237 km²，涉及甘肃和青海两个省，其中甘肃片区占总面积的68.5%，青海片区占总面积的31.5%，是中国重要水源涵养地、是生态安全屏障建设的重点区域和推进脱贫攻坚的主战场^［6］。祁连山国家公园对于保障河西走廊乃至西部地区的生态安全具有重大而深远的战略意义，也能够保障区域生态系统原真性和完整性更好得到体现^［7］。保护祁连山生态稳定和绿色发展是维护国土安全无虞、保障人民幸福生活的关键举措。

祁连山地处青藏高原及其周边地区，生产结构与生活方式相对单一，辖区内多民族聚居，普遍较高依赖当地的自然资源，经济发展水平相对比较落后^［8］。所处高海拔、寒冷干燥的环境，自然资源相对匮乏，耕地少、土地贫瘠、气候条件恶劣，都极大制约了农业、畜牧业等传统产业发展。祁连山地区地势复杂，地震、滑坡等自然灾害频发，给当地基础设施建设和人民生产生活带来很大困难。由于地理位置偏远、交通不便等原因，该区域吸引外部投资和科技发展进步也比较滞后^［9］。

在过去几十年时间里，由于人类过度开发、非法采矿、过度放牧等诸多因素，祁连山的生态系统曾遭到严重破坏，导致生物多样性下降、气候变化、草原退化、水土流失等一系列生态问题，严重影响了地区生态安全和社会经济发展^［10］。政府部门采取了一系列政策和措施加强生态保护和环境治理，限制了对生态环境影响较大的产业发展，推动了生态旅游、绿色能源等清洁产业发展。

祁连山地区的社会发展受到政府政策和社会环境的影响。政府通过逐步加大对基础设施建设、教育医疗事业等的投入，推动产业扶贫、精准扶贫等措施^［11］，促进社会公平和民生改善。同时，社会环境的稳定和谐也为当地社会发展提供了有利条件。

2021年10月，三江源等首批5个国家公园正式设立，其保护总面积达到23万km²，涉及生态与国土安全发展战略的关键区域，涵盖了约30%的陆域国家重点保护生物种类。从总体来看，中央政府与省级政府之间体现了分级管理的理念与思路。在对辖区原有自然保护地管理机构开展整合的基础上，这些新设立的国家公园改为由目前的国家林草局（国家公园管理局）统一管理，主要职能包括有效行使自然资源资产管理权以及管制国土空间用途^［12］，管委会、管理分局、保护站作为国家公园管理局的下设机构。国家公园管理体制虽然已在中国初步建立，但是微观层面许多问题仍然存在并需要研究解决^［13］。实践中，中国首批设立的国家公园管理体制主要采取3种模式（表1）^［14］：①中央直管模式。即由国家林草局直接管理，如东北虎豹国家公园。②委托省管模式。即由国家林草局委托国家公园所在地省级人民政府代行全民所有自然资源资产管理权，如武夷山国家公园、海南热带雨林国家公园、三江源国家公园。③中央地方共管模式。即国家公园管理权由中央政府会同辖区所在地省级人民政府共同行使，如祁连山国家公园和大熊猫国家公园。

2018年国家公园管理局挂牌成立，标志着中国政府主导型的国家公园管理体制初步建立。国家公园管理局的主要职能在于协调解决相关重大问题，开展相关顶层设计，制定重大规划管理政策等；专员办作为国家林草局的派出机构，一般主要履行一定的派驻监督职责；在代管模式下，省级林草部门主要承担国家公园管理的主体责任，负责落实省级政府的各项具体要求；当地区域的国家公园管理局主要处理解决相关问题，落实一定具体任务^［15］。国家公园的所有权和管理权归由中央政府，但基本的日常性事务如社区关系维护、宣传推介等还需地方政府密切配合^［16］。跨区域的国家公园往往面临着诸多管理难题。

祁连山国家公园自2017年试点以来，管理体制采用垂直管理、地方协同、多方参与的复合型管理模式。在国家林草局西安专员办的基础上，挂牌成立祁连山国家公园管理局，统筹跨省协调事务。同时甘肃、青海两省分别依托本省林草局成立省级管理局。初步构建了省以下垂直管理体制：甘肃片区组建酒泉和张掖2个管理分局，依托甘肃省森林公安局祁连山、盐池湾两个分局组建酒泉、张掖2个综合执法局，组建完成省国家公园监测中心；青海片区在州县层面设立海西州、海北州、德令哈、天峻等4个管理分局，成立了监测中心，强化技术支撑，形成省-州-县三级管理体系。

祁连山国家公园试点工作的统筹协调，呈现网格化+智慧化的运行特点，由国家林草局会同两省政府成立的公园体制试点协调工作领导小组承担，推动解决相关重大问题和事项，做到各方职责和流程清晰明确。甘肃、青海两省均成立了由书记、省长任“双组长”的试点工作领导小组；成立了祁连山国家公园体制试点工作协调推进领导小组，其中甘肃、青海两省分管副省长担任组长。祁连山国家公园管理局组织制定了包括行业准入、自然资源管理、项目及档案管理、特许经营管理等一揽子试行期间的管理办法，将其与地方政府的责任分工进行了划定，开列了相关责任清单。从执法体系看，祁连山国家公园成立相关地区综合执法局，开展专项行动，严查各类违规行为，逐步通过人工智能技术实现物种自动识别和风险预警。青海片区按照条块结合、以块为主原则，明确管理局与地方政府职责分工：前者主导生态保护与科研监测，后者负责社区发展与公共事务，并通过“林（草）长制”与甘青两省协同机制强化跨区域协作。青海片区已建成9个管护中心以及40个管护站点等，同时成立祁连山国家公园青海服务保障中心，配备巡护车辆、手持终端等设备，专业技术力量支撑得到进一步加强，并通过网格化管理系统实现全域动态监测。

虽然祁连山国家公园建立了跨部门协调机制，但从具体实践效果看，各部门职责划分不清，协调效率有待提高。权责交叉问题仍存在，如矿业权退出需协调自然资源、环保等多部门，亟须进一步优化协同机制。公园资金主要来源于中央财政拨款，但资金投入不足，导致基础设施建设和科研监测能力滞后。祁连山国家公园尝试建立社区参与机制，但当地居民的参与度和积极性有待提高。祁连山国家公园虽有一定的监督评估机制，但由于指标体系不完善，难以有效评估管理成效和发现问题。

“一地多牌”与“九龙治水”现象普遍存在。由于保护范围出现交叉重叠的情况，具体管理目标又不尽相同，就可能导致一个完整的生态系统出现支离破碎并被要素化分割^［17］。加之地方政府对于权利和责任的界定尚未厘清，存在一定局限性和制约因素，过分强调自然保护地所带来的经济效益和发展过程本身，忽视了自然资源带给人类的公益属性，导致自然资源的全民公益性目标定位缺失。

管理模式采取属地管理为主，管理体制协调不足。中国的自然保护地长期以来实行部门管理与属地管理相结合、以属地管理为主的体制机制。主要由所在地地方政府对其直接行使行政职能，开展行业管理和技术指导职能一般由区域内行业主管部门行使。而区域地方政府往往从带动地方经济发展的短视和功利角度出发，一般更注重对自然资源的开发利用而不是优先开展生态保护，容易导致重发展而轻保护。

国家公园管理法律体系有待完善。中国国家公园相关法律法规以自然、环境和文化等领域规范内容居多且并非专门针对国家公园制定，各区域国家公园自行出台的条例和办法等只是针对本区域开展管理和规范，法律层级较低，没有形成统一的法规体系^［18］。中国国家公园管理法律体系目前以《中华人民共和国环境保护法》等法律为基础，加上相关行政法规、部门规章、政府文件、地方立法政策及文件等，需要与时俱进，推动专门规范管理法律体系全面完整建立，为祁连山国家公园可持续发展提供有力支撑。

跨省管理协调机制的缺失导致区域保护与发展冲突。作为跨省建设国家公园的一个范例，祁连山国家公园必然需要解决跨省管理协调存在的困难和相关机制缺失的问题。由于跨省管理中各类关系复杂，在利益权衡和经济博弈下就会出现两省各自为政而中央和地方协调困难，使得区域生态保护和经济发展都将受到影响。周边社区居民涉及的生计问题主要依赖于当地自然资源，由于受到社区发展和个人生存需求驱动，其生存发展与国家公园整体协调保护目标就会产生冲突^［19］。尽管保护区域的一系列法律和制度规则已为社区居民所知晓，但居民的观念行动与保护区域的整体实践做法仍然存在矛盾^［20］。这就需要对各方关系进行联动协调处理，进一步明晰权利责任，打通管理环节上的各个堵点，合力构建高效、集约和便捷的协同管理机制模式。

国外国家公园管理体制主要有3种管理模式（表2）^［21］。

中央政府集权模式，体现的是垂直管理体制，美国等国家实行。美国国家公园体系是世界上最早建立的国家公园系统，由国家公园管理局统一管理国家公园，避免了多头管理带来的问题。美国注重立法保障，制定了完善的法律法规体系，为国家公园管理提供了强有力的法律支撑。美国还建立了多元化资金筹措机制，包括政府拨款、社会捐赠和特许经营等，确保了国家公园可持续发展。

地方政府自治与自上而下管理的结合模式，加拿大等国家实行。加拿大国家公园管理以社区参与和原住民权益保护为特色。加拿大政府重视当地社区和原住民的参与，通过建立联合管理委员会等方式，让当地居民参与到国家公园的决策和管理中。这种做法不仅提高了管理效率，还有效保护了当地居民的文化遗产和传统生活方式。

地方自治型管理模式，德国等国家实行。德国国家公园的管理体制以联邦制为基础，实行分权管理。联邦政府负责制定国家公园的总体政策和法律法规，各州政府则负责具体的管理和实施。这既保证了国家公园管理的统一性，又充分考虑了各地区的实际情况和需求。德国国家公园的管理机构通常由公园管理局、咨询委员会和科学委员会组成。公园管理局负责日常管理工作，咨询委员会由各利益相关方代表组成，负责提供决策建议，科学委员会则由专家学者组成，负责提供科学咨询和技术支持。这种多元化的管理结构确保了决策的科学性和民主性。

建立国家公园体制机制是一项复杂且具有开创性的系统工程。国外国家公园的管理体制机制经过长期发展，在秉承理念、管理机制、法律制度、资金运作、公众参与等方面形成了诸多成熟经验。这些经验对于我们处理好国家公园所面临的“人”与“地”之间深层关系，有效平衡国家公园的自然保护价值、科普科考价值与游憩价值以体现其公共资源属性，促进全民公益性目标实现，确保国家公园生态保护成效具有现实意义。

垂直化与专业化管理机制。美国国家公园管理局采用中央垂直管理模式，形成全国统一的管理体系，确保政策执行的一致性和高效性。如黄石国家公园的管理目标明确以资源保护为首要使命，管理机构独立于地方政府，避免多头管理冲突^［22］。同时美国国家公园的管理团队包括生态学、考古学等跨学科专家，负责资源保护、科研监测及游客服务。中国可借鉴此类模式，建立中央主导的垂直管理体系，强化国家层面的统筹协调，同时赋予地方灵活补充管理的权限。要加强专业人才培养，推动科研与管理的深度融合，提升国家公园管理的科学化水平。

完善法律体系与制度保障。美国实行上位法统领与地方补充，通过《国家公园基本法》确立管理框架，各公园再制定针对性条例。如美国黄石国家公园的管理以法律手段确保资源保护与公众体验的平衡。国外国家公园还明确功能分区与权责划分，普遍采用功能分区管理如核心保护区、游憩区等，并通过法律界定不同区域的开发强度，如新西兰峡湾国家公园通过规划限制设施建设范围以减少人为干扰。中国需要加快国家公园法立法进程，明确国家公园的公益属性、保护目标及管理权限，同时鼓励地方制定配套法规，形成上位法辅之以地方条例的完整体系。中国可细化国家公园功能区划，严格保护核心生态区域，合理利用外围区域开展低强度游憩活动。

多元化资金保障与可持续经营。很多国外国家公园实行政府拨款与社会资本结合，美国国家公园资金主要依赖联邦财政拨款，同时通过特许经营、社会捐赠等渠道补充，如黄石国家公园的特许经营项目涵盖住宿餐饮等，其收益反哺保护与教育。还有国外国家公园提倡低收费与公益性导向，如新西兰、加拿大国家公园实行低门票政策，甚至免费开放以保障全民共享。美国国家公园年票费用低廉，鼓励公众亲近自然。中国国家公园管理可探索政府主导与市场参与相结合模式，完善特许经营制度，规范收益分配机制，吸引生态友好型产业投资，从而确保资金可持续。需平衡保护与公益需求，通过财政补贴降低门票依赖，同时开发高质量生态产品如自然教育课程实现收益多元化。

社区参与与利益共享机制。一些国外国家公园注重社区协同发展，如新西兰通过特许经营授权地方团体提供服务设施带动社区经济，其峡湾国家公园允许社区居民参与导览服务提升其收入。有的还建立多方利益协调平台，如美国通过公众听证会、志愿者项目等促进公众参与管理决策。中国国家公园可以逐步建立社区利益联结机制，如实行生态补偿、特许经营分红等确保当地居民共享发展红利，也可搭建政府、社区、企业等共同参与的协商平台，增强管理的透明度和包容性。

自然教育与科技赋能。有的国外国家公园实行自然教育体系化，如美国黄石公园通过科普展览、研学活动等提升公众环保意识。新西兰、美国还实行了智慧化管理与科技监测手段，广泛应用遥感、AI等技术进行生态监测。中国国家公园需进一步整合资源，制定统一的自然教育标准，结合目前科技发展最新成果，推动升级国家公园感知系统，利用AI大模型优化资源管理和游客服务，实时监测野生动物活动或游客流量，最终推动智慧化监测与自然教育融合。

国家公园作为生态保护与可持续发展的重要载体，其人地关系问题本质上反映了现代化进程中自然保护与人类活动的结构性矛盾。这种矛盾在空间、文化、经济3个维度呈现出复杂交织状态，需要以系统性思维进行解构。

空间权利的重构困境。国家公园建立发展带来空间权利的重构困境。①生态红线划定引发的空间置换往往体现生态保护和经济发展的再平衡。如三江源国家公园相关案例显示，核心区原有牧民整体搬迁后，传统的游牧生活空间被压缩至三分之一，这种空间权利的再分配需要平衡生态效益与社区发展权。②三维空间的垂直冲突需要法律介入。美国黄石国家公园的空中观光航线争议案例表明，低空飞行对野生动物栖息造成扰动，空中权与地面生态权的冲突亟待法律界定。③虚拟空间的渗透影响会急剧投射到特定区域。数字时代空间使用呈现非线性扩散特征，社交媒体引发的网红打卡现象，如美国黄石大提顿国家公园的“孤独树”被游客视为网红打卡点，导致特定区域游客超载。

文化认知的范式冲突。国家公园建立发展引起文化认知的范式冲突。①当地居民知识体系的边缘化。在南美亚马逊国家公园管理中，土著部落的轮耕智慧长期被误读为破坏行为，实则形成独特的生物多样性维持机制及可持续发展理念，这种认知鸿沟导致保护策略的适地性缺失。②现代环境伦理的建构性矛盾。美国约塞米蒂国家公园的“荒野崇拜”理念，将人类活动完全排除在自然之外，与当地原住民的可持续利用传统形成价值对立。③代际文化传递断裂。肯尼亚马赛马拉国家公园地区的年轻一代逐渐脱离传统生态智慧，转向现代消费模式，导致文化生态系统的双重瓦解。

经济模式的转型阵痛。国家公园建立发展带来经济模式的转型阵痛。①替代产业的培育悖论。加拿大班夫国家公园的生态旅游催生高端酒店集群，反而加剧碳足迹形成“绿色悖论”。②数字经济的双刃剑效应。无人机巡检、AI监测等智慧化管理在提升效率的同时，导致传统巡护岗位减少，技术性失业引发新的社会问题。

这启示我们，国家公园建立发展要寻求带来制度创新的突破方向。①空间治理的弹性化。建立动态分区管理制度，如新西兰峡湾国家公园的“季节性核心区”设计，实现保护与利用的时空适配。②知识生产的协同化。加拿大班夫国家公园构建科学家、原住民、管理者的“三重认知共同体”，其联合监测体系已取得显著成效。③价值实现的多元化。如不丹国家公园进一步探索生态产品价值实现机制，实行的碳汇权益交易模式为社区参与保护提供可持续激励。从国外经验可以看出，当前国家公园的人地关系正经历从对抗到共生的范式转换，需要构建包含空间正义、文化包容、经济与制度创新的综合治理框架。这种转型不仅关乎生态保护成效，更是人类文明形态演进的重要实验场域。中国国家公园管理体制机制未来的突破点在于建立“适应性治理”体系，使保护制度具备动态响应社会经济变迁的弹性能力。

平衡国家公园生态保护与全民公益性目标是一个复杂的系统性工程，需借鉴国外相关经验，从制度设计、管理模式、资金投入、价值转化、技术手段和公众参与等多维度进行统筹协调。

制度管理保障。完备的法律体系是生态保护与公益性的基石。国外普遍采用垂直管理体制，通过专项立法与动态调整来提供法律保障。除美国外，韩国通过国立公园管理公团本部实现全国统一管理，同时赋予地方机构灵活性，制定了《自然公园法》。加拿大《国家公园法案》明确管理机构权责，对开发活动实施“一票否决”。澳大利亚通过《国家公园法》将原住民文化纳入管理，实现保护与传承并重。中国可借鉴其经验，通过统一管理与分级协同优化制度设计。在中央统一领导下建立分级管理框架，中央负责核心保护区划定与政策制定，地方承担日常运营与社区协调，形成保护-发展协同机制。要加快国家公园法立法出台进程，明确公益性服务的法律地位；建立生态保护补偿转移支付制度，提高中央财政补贴占比；推行自然资源资产负债表，将生态资产纳入政绩考核体系。要制定专项法律明确权责，细化分区管控规则，并建立动态调整机制以适应生态变化。

资金投入机制。国外很多国家公园运营资金来源实行政府主导与多元协同，以财政拨款为主，同时探索特许经营、社会捐赠等补充渠道。如美国大峡谷国家公园通过特许经营制度引入餐饮、住宿服务商，每年超7 000万美元门票收入仅用于公园维护，衍生服务收益反哺生态保护。中国可借鉴其经验，建立政府-市场-社会多元投入机制，如实行中央专项拨款与地方生态补偿结合的财政保障制度；引入市场力量开发非核心区服务且严格限制营利性项目的特许经营制度；鼓励企业通过志愿服务、科普项目等贡献力量的社会参与制度，将生态保护责任转化为居民资产收益。

价值转化机制。在生态产品交易与碳汇开发方面，有的国外国家公园运用区块链技术建立生态信用体系，推动碳汇、生物多样性等生态产品交易。如新西兰林业碳汇交易允许企业购买森林碳汇抵消碳排放，同时保障当地居民社区从碳汇收益中获益。法国毕雷矿泉水公司为保护水源地水质，向上游农牧民支付生态补偿费用，形成保护付费-水质提升-品牌增值的闭环。法国国家公园品牌授权允许企业使用公园生态标识如矿泉水、化妆品等，通过生态载体品牌溢价反哺保护资金。日本富士山通过立法保护景观完整性，推动国家公园品牌标准化建设，联合周边地区打造富士山世界遗产品牌，带动旅游收入超千亿美元。中国可以借鉴建立国家公园城市联盟，推动周边城镇绿色转型；发展生态银行制度，允许公众认购“生态股份”获取收益；构建全民生态信用体系，将环保行为转化为入园优惠政策。可以丰富生态产品价值实现方式，开发碳汇交易项目，建立生态补偿基金，将门票收入的若干比例反哺社区绿色发展；实行普惠性服务供给，推行“国家公园一卡通”制度等。

科技支撑服务。有的国外国家公园通过自然教育体验体系和科技支撑的智慧服务提升公益性。如美国黄石国家公园提供70余项互动课程，德国巴伐利亚森林公园开发数字化教育平台；澳大利亚卡卡杜公园利用无人机监测生态威胁；日本实行免费政策，美国按成本弥补原则收费。中国可借鉴实行空间管控的智慧化解决方案，通过遥感、大数据技术实现游客流量精准调控，动态分区管理；探索分区定价、年票制等灵活方案；部署生态物联网系统实时监测水质、空气、生物活动等指标；应用AI算法预测生态风险，提前预警游客活动潜在影响；构建数字孪生平台，实现保护与利用方案的仿真推演。

社区参与共治。国外注重将社区发展嵌入国家公园管理，注重利益共享与保护动力。如美国黄石国家公园通过特许经营制度实现年收益反哺，在护林员、解说员等特许经营岗位雇佣当地居民；将餐饮、住宿等经营性项目外包，要求运营商将利润的15%投入生态修复，同时保证基础服务设施免费开放。这种模式使保护资金自给率提升至45%，游客满意度保持92%以上。澳大利亚实行原住民与政府共管保护区，实现文化保护与生态监测结合。澳大利亚卡卡杜国家公园赋予原住民“公园大使”身份，参与生态监测和文化展示项目，既保护传统生活方式又创造就业机会。中国可推广此种社区共管模式，通过生态补偿、生态旅游、绿色农业等产业转型让居民成为保护受益者。大力推动当地居民生计转型，培训生态管护员，培育发展非消耗性产业。实施多方协同机制，建立政府、科研机构、社会组织与企业联动参与的生态联盟。实施社区共管委员会制度，确保当地居民在规划决策中拥有一定的占比。

祁连山国家公园管理体制机制以“生态安全”为核心目标，通过保护-协调-参与三层次机制联动实现治理效能。其作用机制由3个核心维度构成：刚性保护机制通过空间管控与制度约束实现生态本底保护，包括生态红线划定、功能区差异化管制及自然资源确权登记，为生态安全划定刚性边界；协调联动机制依托跨省协作平台与部门协同网络，打破行政壁垒与职能分割，整合林业、环保、气象等多源数据，形成纵向贯通、横向联动的治理合力；多元参与机制通过社区共管、科研协作与社会组织介入，构建政府主导下的多元共治格局，激活基层保护力量与外部技术支撑。三者通过监测-决策-反馈动态循环实现协同增效，最终形成空间约束奠基、利益协调赋能、主体协同驱动的立体化治理框架，系统性破解国家公园保护与发展的结构性矛盾（图2）。

祁连山国家公园根据生态系统的重要性、敏感性以及人类活动的影响程度，将园区划分为核心保护区和一般控制区，实施严格的分区管控机制。在核心保护区内，全面禁止矿产、房地产和大规模旅游开发等对生态环境有较大影响的活动。对核心保护区内原有的矿业权实施有序退出机制。甘肃省通过制定《祁连山国家公园甘肃省片区矿业权分类退出工作方案》，明确了矿业权退出的原则、方式和程序。截至2023年底，甘肃片区已完成核心保护区内90%以上矿业权的退出工作，有效减少了矿产开发对生态环境的破坏。同时加强对核心保护区的巡查和监管，利用卫星遥感、无人机监测等技术手段，及时发现和制止违规行为^［23］。青海省制定了《祁连山国家公园青海片区生态旅游规划》，明确了旅游线路、景点设置和游客容量控制标准。规定在一般控制区内的旅游活动必须采用环保型交通工具，严格限制游客数量，避免对生态环境造成过度干扰。加强对一般控制区内基础设施建设的管控，确保新建项目符合生态保护要求，严格执行环境影响评价制度^［23］。

在资源保护管理体制机制方面，祁连山国家公园采取了一系列具体措施：加强森林资源保护管理，如在青海片区通过实施“三北”防护林工程、天然林保护工程等，累计完成造林面积约3万hm²，封山育林面积约5万hm²。加强对森林病虫害的监测和防治，建立了完善的森林病虫害监测预警体系。加强对野生动物栖息地的保护和恢复，划定野生动物重要栖息地和迁徙廊道，如甘肃省成立了祁连山国家公园森林公安局，专门负责打击破坏野生动植物资源的违法犯罪行为。加强对珍稀濒危野生动植物的保护和繁育工作，建立了野生动植物保护研究中心，开展珍稀物种的人工繁育和放归试验^［24］。加强对水资源的统一管理和调配，加强对河流、湖泊、湿地等水域的保护和水质监测治理。同时，推广节水技术和措施提高水资源利用效率。

为实现对资源的有效保护和科学管理，祁连山国家公园不断建立完善生态监测体系，涵盖水生态环境、陆地生态环境以及气候变化等多个方面，通过天-空-地全方位监测，揭示生态系统结构演变规律，评估生态系统服务功能^［25］。在青海片区，大数据中心不断升级，设立各类监测点226个、植物监测样地98个、动物监测样线37条，天空地一体化监测网络达到8 000 km²。建立生态定位站2处、生态气象监测站10处，实现水土气生全要素监测。逐步实现物联网多维感知、大数据智慧赋能、云平台精细管理的闭环应用。

祁连山国家公园跨区域协调在其生态保护和管理中具有重要意义，甘青两省也不断紧密和完善合作模式和协调机制，在祁连山国家公园生态保护和管理中取得了显著成效。在生态保护方面，两省共同开展联合巡查执法工作，建立了联合执法机制。在打击非法采矿、偷猎野生动物等违法犯罪活动中，两省执法部门密切配合，形成了强大的执法合力^［26］。在生态监测方面，两省实现了监测数据共享和监测站点共建。两省整合了在祁连山国家公园范围内的各类监测站点，共同开展生态监测研究项目，提高生态监测的科学性和准确性。在气候变化对祁连山生态系统影响的研究中，两省科研人员联合开展监测和分析工作，为制定应对气候变化的保护策略提供了科学依据^［25］。

为了加强部门间的协调配合，祁连山国家公园建立了多部门协作机制。成立了由林业、环保、气象、自然资源、水利等部门组成的协调领导小组，定期召开会议，研究解决管理工作中的重大问题。建立了信息共享平台，各部门及时共享相关数据和信息，实现信息互联互通。在生态保护项目实施中，各部门明确职责分工，密切配合，共同推进项目建设。在祁连山国家公园生态旅游规划编制过程中，林业部门负责提供生态资源信息，环保部门负责环境影响评估，旅游部门负责旅游规划设计，各部门共同参与确保规划的科学性和可行性。部门间协调机制对祁连山国家公园管理工作起到了积极的推动作用。通过加强各部门之间的沟通与协作，实现了资源整合和优势互补，提高了管理工作的效率和质量。

祁连山国家公园管理的自组织主要是社区参与。对祁连山国家公园而言，社区参与共建是生态环境保护与社区群众利益的调节器，可以使社区群众逐步摆脱对自然资源的过度依赖，从而使生态环境得以保护和修复^［27］。社区居民参与增强了国家公园的保护力量，弥补了管理机构人员不足的问题。他们熟悉当地的地形、环境和人文情况，能够更好地发现和解决生态保护中的问题。社区参与也促进了社区经济发展，提高了居民的生活质量^［28］。通过参与工作，社区居民获得了经济收益，改善了生活条件。社区参与还有助于增强社区居民对国家公园的认同感和归属感，促进社区与国家公园的和谐发展。居民们更加深刻地认识到生态保护的重要性，从而形成人人自觉参与生态保护的良好氛围。

祁连山国家公园的他组织主要由科研机构与社会组织构成。科研机构在祁连山国家公园的生态研究、监测评估等方面发挥着重要作用。中国科学院西北生态环境资源研究院、中国科学院西北高原生物研究所、兰州大学、青海大学等科研机构与祁连山国家公园管理机构开展了广泛的合作。在生态研究和生态监测评估方面，为生物多样性保护提供理论支持，利用先进的技术手段和方法，开展长期的生态监测，评估生态系统的健康状况和变化趋势。社会组织的科普宣教和公众参与活动，增强了公众的生态保护意识，促进了全社会对祁连山国家公园的关注和支持。通过各方共同努力，形成了政府主导、科研支撑、社会参与的良好局面，推动了祁连山国家公园的可持续发展。

政策法律法规要求。基于已有国家政策法律法规文件进行顶层设计，多部门共同参与并按照生命共同体理念开展区域生态系统综合设计和管理^［29］。首先是国家生态文明建设战略。《生态文明体制改革总体方案》明确提出要建立国家公园体制，保护自然生态系统的原真性和完整性。这一战略部署为祁连山国家公园管理体制机制优化指明了方向，要求通过体制机制创新，实现生态保护与经济社会发展的协调统一。其次是相关法律法规。它为祁连山国家公园管理体制机制优化提供了坚实的法律基础。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》和《中华人民共和国风景名胜区条例》等法律法规，为祁连山国家公园管理体制机制优化提供了有力的法律保障。三是相关政策文件。《建立国家公园体制总体方案》为祁连山国家公园管理体制机制优化提供了具体的政策指导，明确了国家公园的功能定位、管理目标和主要任务，要求建立统一规范高效的管理体制。《祁连山国家公园体制试点方案》提出了建立统一管理机构、健全法律法规体系、完善生态补偿机制等具体任务，为祁连山国家公园管理体制机制优化提供了操作性指导。

生态保护要求。①祁连山生态系统的脆弱性决定了管理体制机制优化的紧迫性。祁连山地区生态系统敏感脆弱，极易受到气候变化和人类活动的影响。为应对过度放牧、矿产开发等人类活动导致草地退化、水土流失等问题，需要通过优化管理体制机制来加强生态保护。②生物多样性保护的重要性凸显了管理体制机制优化的必要性。祁连山是中国生物多样性保护的关键区域，当前的管理体制难以有效应对生物多样性保护的复杂挑战，需要通过机制优化来进一步提高保护效能。③祁连山生态安全屏障功能强化了管理体制机制优化的重要性。祁连山的生态功能直接关系到区域生态安全和社会经济发展，优化管理体制机制对维护和增强祁连山生态安全屏障功能意义重大。

可持续发展要求。①区域经济协调发展要求管理体制机制优化。管理体制机制优化可以更好地协调祁连山地区生态保护与经济发展的关系，促进区域经济绿色转型和协调发展。②生态旅游发展潜力为管理体制机制优化提供了动力。优化管理体制机制，可以规范旅游开发，促进生态旅游健康发展，实现生态保护与经济发展的良性互动。③社区参与和利益共享机制建设是管理体制机制优化的重要内容。通过开展公众参与活动、加强生态教育宣传等方式，提高公众对祁连山国家公园管理的认知和支持度，形成广泛的社会共识，促进管理体制机制的顺利实施；通过管理体制机制优化，可以调动当地居民参与生态保护的积极性，实现生态保护与民生改善的双赢。

应坚持生态优先、统筹协调、科学管理、动态调整与公众参与为基础的优化思路。要建立统一高效的管理体制，健全协调机制，完善法律法规体系，根据生态环境变化和社会经济发展需求，灵活调整管理策略和提高管理效能，促进生态保护和可持续发展。因此，祁连山地区的经济发展，绝不能再走传统的资源开发和高污染加高耗能的老路，而要开辟一条生态优先、绿色发展的新路径^［30］。需要理顺和规范管理体制机制，在国家公园品牌热点效应带动下，拓宽当地居民收入渠道，大力发展绿色生态经济，合力实现保护与发展共赢^［31］。

未来的建设管理上，祁连山国家公园应该自上而下形成国家、区域和基层三级公园管理局的垂直管理模式体系。这有利于在制定政策和规划战略层面，有效发挥政府的主导地位，切实解决条块分割和部门分散的管理局面，从而保障和推动国家公园建设目标的全部实现。各级管理机构在职能和权限上各有侧重，协同推进生态保护与可持续发展。

国家层面主要统筹开展顶层设计、标准制定、总体规划与政策框架的制定，以及推动遥感影像解译、数据库建设等地方标准的制定，为科学管理提供依据。另外，发挥跨省协调与资金支持职能，一方面要通过甘青两省协同机制优化执法管控格局，确保生态保护政策的统一实施；另一方面要通过专项资金支持生态修复、科研监测等项目。

区域层面（省级）主要实施管理与跨区域协作。青海片区由祁连山国家公园青海省管理局负责具体实施，包括生态保护、自然教育、社区发展等；甘肃片区则依据《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》，由甘肃省林业行政主管部门负责保护区管理，其派出机构如管理局承担执法监督、资源保护等职能。另外，区域层面还要承担科技支撑与数据共享的重要职能。最后，区域层面还可以强化联合执法与生态治理。两省通过“生态警长制”和相关联合执法行动，强化跨区域执法协作。

基层层面主要在于执行与社区参与。一是管护站与巡护管理。二是社区发展与公众参与。三是执法与矛盾调解。

要跨区域和跨部门统筹协调各方关系，逐步构建高效协同的管理体制机制，一体制定前瞻性、战略性和综合性规划，明确生态保护和经济发展目标，强化政府规划和政策对接。要不断强化祁连山生态功能区的协同保护与系统治理，探索构建跨区域和跨流域生态补偿机制和生态保护共同体，从“一盘棋”和“一本账”的整体维度出发，全面看待和合理布局生态保护工作。逐步建立健全生态保护治理协同联动机制，如设立常设协调机构、制定跨区域合作协议等。要在法规和政策上加强监管力度，确保各项计划有效执行。要进一步健全甘青共建共管协议和联合执法机制，强化省内多部门、多领域协作机制，明晰地方政府与国家公园管理机构权责，形成工作合力。建立特许经营制度，规范开展特许经营项目。打造以生态农牧业、生态文化产业、生态体验服务业、自然研学、商贸业综合发展为主的绿色产业发展模式，促进国家公园品牌融合。建立社会捐赠、社会监督、志愿服务参与机制，吸引社会力量参与国家公园保护建设。

要加快法律体制机制建设步伐，积极推进自然保护地立法和国家公园立法等，认真抓好各类保护区条例以及自然公园条例相关内容的修订完善工作，严格按照分区制定管控要求和各类保护措施，分类制定和完善区域相关事项管理办法，逐步形成完善的法律体系和良好的法治保障局面，打造具有本国国情和地域特色的自然保护地法律规范体系。

要建立健全与完善相关考核机制，尽快做好自然资源资产确权完善工作，参考“IUCN保护地管理评估框架”相关指标内容和权重，尽快建立和完善科学的评估指标体系（表3），定期开展管理成效评估。该体系融入本土生态特征与管理需求，通过动态权重调整和多方协作，实现生态保护与可持续发展的双重目标。

一方面，建立智慧管理平台，提高监测和管理效率。推进生态产品价值核算和分区管控，建立天地空一体化监测网络。促进社区参与，建立生态补偿机制，鼓励当地居民参与保护工作，鼓励相关利益各方共同参与和促进社区经济社会发展，共建共享由此带来的国家公园红利。另一方面，制定实施保障措施。加强组织领导，成立专门的工作领导小组，统筹推进体制机制优化工作。加大资金投入，建立健全特许经营机制，完善多元化多渠道的资金保障机制，确保工作顺利实施。加强人才队伍建设，引进和培养专业管理人才，提高管理队伍素质。开展宣传教育，提高公众对国家公园的认知度和参与度。建立试点示范区，先行先试，总结经验后逐步推广。

祁连山国家公园正通过生态保护与民生发展双轮驱动，推动管理体制创新、法律法规体系完善、科技赋能与社区共治，初步构建保护-发展-共享的生态治理模式。优化管理体制机制，必将进一步破解体制壁垒、提升生态韧性，推动祁连山国家公园从“试点”迈向“典范”，走出一条生态保护与全民福祉双赢的中国特色国家公园发展道路，为全国国家公园建设提供“祁连山样本”，为全球生态治理贡献中国智慧。