水资源是国民经济稳健发展的重要“瓶颈”^[1]，已成为社会、经济和生态可持续发展的基础性和战略性资源，受到广泛关注。1992年《21世纪议程》提出对水资源的开发、管理和利用采用集成的理念。集成水资源管理（Integrated Water Resources Management，IWRM）强调需求管理、部门合作、参与式方法、权力下放、流域管理以及水资源相关的环境、经济和社会价值协调平衡^[2]。

IWRM呈现多样性和动态性特征，即不同国家和地区社会制度、水资源问题和发展阶段不同，应根据各地情形实施IWRM^[3]。定量评价是将IWRM理论应用到实践、解决现实问题的关键环节^[4]，而建立一套较为全面的IWRM实施状态评价体系面临巨大挑战^[5]。Blomquist等^[6]建立了一套自然资源管理分权改革的制度分析框架，但未进行实证分析。Wilkinson等 ^[7]用全球水伙伴最初提出的13个改革方面对非洲南部的Inkomati流域IWRM实施状态进行评价，认为该法可行，可以指示已较好完成的方面，并强调未来需要关注的事项，并指出在13个指标下设立更具体的指标进行评价会得出更准确的结果。2015年IWRM确定为联合国可持续发展目标（SDGs）6中的一个具体目标。2017年全球水伙伴构建IWRM ToolBox，拟在全球开展IWRM实施状态评价案例收集计划，以期建立全球性的水资源管理互动数据库，为世界水资源管理提供指导方针^[8]。曹建廷^[2]以2018年联合国水机制专门工作组发布的对可持续发展目标6的综合评估报告为依据，评估了中国IWRM的整体状况，并针对评估揭示的主要问题，提出加强水资源管理的措施建议。

河西走廊内陆河流域属于中国资源型缺水区、生态脆弱区和敏感区^[9-10]，21世纪初河西走廊内陆河流域水资源管理也向集成管理转变。石羊河流域是3个流域中水资源压力最大却是改善最明显的流域^[11]，同时也是贯彻和执行IWRM理念较好的流域^[12]。目前，石羊河流域水资源管理状况如何？在实施IWRM的过程中存在哪些问题？仍欠缺可操作的定量评价研究。因此，本文以石羊河流域为研究对象，根据全球水伙伴2017年制定的IWRM ToolBox以及流域的实际情况构建评价指标体系，对石羊河流域IWRM实施状态进行定量评价，找出流域在实施IWRM过程中的优劣项，分析其影响因素，为流域的水资源管理改革、生态治理和水资源的可持续管理提供科学依据。

全球水伙伴IWRM ToolBox 内容主要包括3个方面^[8]，共62个指标。一是实施环境，指支持IWRM实施的条件，主要包括政策、立法框架、战略规划、金融支持，共11个指标；二是管理机制，指各级行政管理部门和利益相关方组成的机构框架和作用，共15个指标；三是管理工具，包括可促使决策者在各种行动方案中进行有根据选择的有效管理、监督和强制实施的手段，这些选择要根据认可的政策、可利用的资源、环境影响和社会经济发展状况而定，共36个指标。

根据IWRM ToolBox指标体系，结合石羊河流域调研结果，从实施环境、管理机制和管理工具3个方面，选取45个指标，构成石羊河流域IWRM实施状态评价指标体系（表1），指标含义见文献[13]。它们充分反映了流域水资源管理改革从国家到地方提供的实施环境、区域改革过程和具体实践的各个方面。

调查问卷。调查问卷内容为指标体系中的45个指标。调查区域范围为武威和金昌两市。从图1可见，天祝、肃南及山丹县仅有部分属于石羊河流域，不好界定管理效果，因此选定武威和金昌两市，即石羊河流域管理局（简称石管局）实际开展工作的流域范围。调查对象为武威、金昌两市各级水务部门直接参与到流域水资源管理事务中，对水行政、水资源状况和改革实践较为了解的工作人员。实际发放问卷53份，收回有效问卷40份（石管局6份，武威市属区20份，金昌市属区14份），收回有效问卷率为75.5%。问卷通过一对一和一对多（答题者无交流）方式进行，对收回的问卷分析发现，同一区县某些题得分较接近，很少出现偏差严重的情况，说明受访者答题客观，调查结果可信度高。

指标赋值。由于表1指标体系中的指标均为抽象的定性指标，本文对指标采用定性分析与答题者主观定量赋值相结合的方法，即被调查对象参照文献[13]指标描述内容对研究区水资源管理相关方面进行赋值。赋值分5个等级，若水资源管理中无所述行动=0；实施状态“较差”=1；实施状态“一般”=2；实施状态“较好”=3；实施状态“很好”=4。鉴于各项指标间的不可替代或独立性，选用等权重平均法确定研究区水资源管理实施状态的评价。上一级指标得分是其次一级指标得分的算数平均值。

石羊河流域IWRM实施状态总分值为2.67，表明该研究区IWRM实施状态与分值为4的理想状态还有一定的差距。实施环境、管理机制和管理工具3个方面分值分别为2.76、2.70和2.54分，仍有很大的提升空间。三者得分依次降低，这与IWRM实施进程相符（表2）。实施IWRM是一个长期的循序渐进的过程，先要为IWRM的实施提供良好的环境，才有利于管理机制改革和管理实践。

实施环境中，水资源相关政策和法规得分较高，分别为3.26和3.16。21世纪以来，与石羊河流域水资源管理相关政策法规制订较多。从表3可看出，流域管理体制于2002年已纳入《中华人民共和国水法》中，农田水利工程产权、农民自治组织、水权、节水型社会建设、水量分配、水价改革等在相关的法律、意见、规划等文件中被突出强调，这些都为石羊河流域制度和体制改革创造了有利的实施环境。然而，相对于水资源政策、水资源法规实施的情况，该流域在管理中气候变化适应政策考虑得不够，得分仅为2.38，仍有待提高。

决策机制方面的变革体现在2001年成立石羊河流管理局，结束了一贯以来只以行政区划为单元的水资源管理模式，实行流域管理与行政管理相结合的水资源管理体制。赋予流域管理局统一管理和调配流域水资源，合理配置和综合平衡上下游、工农业和市际间的用水等职责。至目前，流域已完成用水者协会的组建，部分用水者协会已参与到水资源的管理中。调研中发现，流域管理局在流域内跨行政区域支流的水资源分配上的作用有待提高，用水者协会的作用还没得到较好的发挥。

在实施环境中，资金支持相对薄弱。在访谈的过程中也了解到，省区县级事业单位的运行资金主要来源于国家和地方财政的支持；灌区水管处所的资金是自收自支形式，通过收取水费来维持；用水者协会成员基本上都是村干部兼任，因此其运行资金由政府和收取的水费共同分担。流域并未建立起社会投资机制。维持水务机构运转需耗费大量的资金，并无多少剩余可用于投资和基础设施建设，因此制定投资框架方面做得一般。

在21世纪初，石羊河流域对流域管理体制进行改革。2001年11月甘肃省编委批准成立石管局；2006年8月，省水利厅印发了《甘肃水利厅石管局主要职责及内设机构的通知》，明确石管局职责和内设机构；2006年10月27日武威市水务局成立，这是一次重大的体制改革，为实现水资源统一管理，确立“一龙管水、团结治水”的管理新格局，也为石羊河流域综合治理奠定了良好的基础。2007年省人大颁布实施了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》，进一步明确了流域管理机构的执法职能和主体地位，规定流域水资源管理实行流域管理与行政管理相结合、行政区域管理服从流域管理的体制^[14]。建立健全相应的管理制度和协调/监督机制，因此管理框架建设方面做得很好，但由于资金的限制，工作人员参与培训、教育等活动相对较少。参与者多为少量的骨干人员，尤其在灌区及以下工作人员的能力建设环节更为薄弱。这个问题在西营灌溉管理处也得到了证实，工作人员反映，收取的水费不够工资发放，常有拖欠工资现象，没有多余的资金进行业务培训。

在管理工具中，水资源分配和配置、实施细则与水权制度、信息公布和提高公众意识几个方面得分在3以上，说明该流域在这几方面实施得相对理想。因石羊河流域极度恶化的生态环境问题受到社会各界人士的广泛关注，2002年甘肃省开始编制石羊河流域治理规划；2003年启动、实施民勤湖区综合治理工程，并投入4 000多万元进行治理；2005年制订和出台流域范围内的“水资源分配方案及水量调度实施计划”、“地表水量调度管理办法”、“行业用水定额”、“水权制度改革的实施方案”和“节水型社会建设实施方案”等规范性文件，采取以人定地、以地定水、以电控水、凭票供水等措施，并将水权落实到户；针对现行水价偏低的情况，政府还制定了“水利工程供水价格改革方案”，开征地下水资源费，实行分类水价和累进加价制度，并对高效节水农作物进行补贴^[15]。同时，积极落实减少配水面积、种植结构调整、日光温室建设等主要任务，努力

促进农民节水增收^[15]。将水量分配、水费收取以及节水措施等信息公示在乡村公示栏，以公开透明的配水机制、监督机制和收费机制以及水资源相关知识的宣传普及，让公众了解水资源实施情况并积极参与到水资源管理中。

除水资源知识库建立、工业废水循环利用、对高耗水与高污染产品收税和管理中考虑水足迹4项指标得分在1~2外，其余指标得分都在2~3，说明该河流域的前事项做得一般，而后事项做得较好。流域基本上已建立了较为完整的水资源监测系统，并对涉水风险有预警机制，但是系统的后续维护和维修费用高，在缺乏资金支持的情况下，将面临着荒废的局面。可持续节水技术也面临着同样的问题。

此外，武威盛产瓜果蔬菜，其中白兰瓜、黄河蜜瓜、大板瓜籽远销东南亚及港澳台地区，蔬菜销售网络覆盖西北五省。金昌具有丰富的矿产资源，是中国最大的镍钴生产基地、第三大铜生产基地。在优势产品外销的同时，从区外引进高耗水成品，更有利于减少对本地区水资源的消耗。

武威、金昌两市IWRM实施状态总分值分别为2.92和2.16，表明武威比金昌实施得好。两者管理机制差距最大，为0.98，其次是实施环境，差距为0.74，管理工具差距最小，为0.45（表2）。

实施环境方面。实施环境的二级指标中，两市实施效果好坏顺序基本一致，都是法规最好，政策、决策机制次之，资金支持最差。以上4个方面，武威都比金昌实施得好，其中法规实施的差距最大，为0.89，资金支持差距最小，为0.45。三级指标中，武威在水资源政策、水资源法律法规、决策参与机制、决策能力建设、水费收入及控制和制定财务计划方面的得分都在3以上，表明武威在这些方面实施得很好，而金昌没有得分超过3的指标。两市的社会投资和制定投资框架指标都相对较弱。

管理机制方面。武威在管理机构和管理制度上实施得很好，其他为较好；金昌在管理框架上做得较好，能力建设实施得一般。

管理工具方面。金昌除了工业废水循环利用、流域总体用水规划和技术采用3个方面较武威实施效果好以外，其他方面都不如武威市实施得好。两市实施效果都一般的有水资源知识库建立、对高耗水与高污染产品收税和管理中考虑水足迹。

与石羊河流域治理项目在两市先后而不是同步实施有很大关系。石羊河流域重点治理项目主要是为了遏制下游民勤不断恶化的生态环境，而民勤在水系上主要与中上游的凉州区、古浪县、天祝藏族自治县有紧密联系，与金昌市只有少部分区域地下水的联系。因此项目优先在武威属区展开，而后在金昌进行。如，2003年启动石羊河流域前期治理项目，在民勤湖区实施综合治理工程；2005年以来建立流域水资源管理地方行政首长责任制；2006年省财政补助3700多万元用于武威地区的关闭机井项目^[16]；2007年《石羊河流域重点治理规划》批复之后，武威属区批复单项工程122项，批复总投资40.16亿元；2008年以来建立完善制度体系，深化水权制度改革，持续推进水价改革，落实最严格水资源管理制度，落实关井压田措施，大力调整农业种植结构，实施灌区节水改造工程以及建立水资源调度管理信息系统等。而金昌市永昌县在2010年才展开流域重点治理项目，主要为改建干支渠、进行田间节水改造、安装地下水计量设施等，投资3.5亿元^[17]；2011年国家发改委、水利部批复金昌市金川区6个单项工程，内容与永昌县类似，投资1.15亿^[18]。调查发现，2018年水权、水价、水市场等才在金昌地区开展基础工作和试验阶段。

业务完成效率是引起结果差异的另一个原因。石管局控制着武威、金昌两市的地下取水许可，并且实行一井一审批制。这与流域管理局成立之前，打井由地方批准有很大的不同。此外，事务交流和处理需要花费一定的物力、人力、时间进行沟通和交流。石管局办公地点设立在武威市，武威市水务部门在办事上更为便利，致使武威的管理机制明显高于金昌，进而影响金昌市的管理工具得分比管理机制高，这与理论上管理工具的得分应低于管理机制略有出入。

金昌是中国著名的有色金属生产基地，工业发展时间较长，工业废水回收设备、技术较为先进，处理废水资金较为充足。武威市的工业起步较晚，工业产值比重小，工业设备和技术有待完善。

金昌市辖金川区和永昌县，两区县水源一致。该市主要河流为东大河和西大河，水源发源地是张掖肃南裕固族自治县（牧业为主）和张掖山丹县（半农半牧），水源流经两县草场后流入皇城水库和西大河水库，所以金昌与肃南、山丹基本无用水矛盾。金川与永昌同属金昌市，一个是农业县、一个是工业区，用水方面较好协调。与金昌连接的民勤昌宁灌区主要用地下水，两者也不存在地表水分配的冲突。而武威市各区县是传统的农业区县，各区县灌溉面积大、用水量大，尽管由流域总体用水规划，但协调起来会遇到很多阻碍。

尽管金昌市较武威市实施石羊河流域重点项目治理较晚，但截至调查日期，金昌也已全面完成项目供水、节水技术改造，设备较新，老化和故障较少，所以全面采用可持续用水的技术采用得分较高。

武威、金昌两市在水资源知识库建立、对高耗水与高污染产品收税以及隐形价值方面实施效果都一般。这些不仅仅是区域性问题，也是中国普遍存在的相关理论、制度、技术等有待完善和实施的方面。

根据Shah^[19]在为国家实现可持续发展目标而制定的IWRM战略应在6个关键领域优先考虑事项框架，中国在6个关键领域的优先考虑事项如表4。石羊河流域现行的关键领域优先考虑事项与Shah构建的中国框架相符，表现为执行2002年《中华人民共和国水法》，建立流域机构与行政管理相结合的体制；成立石羊河流域管理局、农民用水者协会并进行水权、水价制度改革；建立流域机构和农民用水者协会，与当地的水务部门共同管理流域水资源，提升地方的水资源管理能力；在该流域实施的《石羊河流域重点治理规划》为流域制定管理政策和具体实施措施，将重点放在水资源配置保障工程、灌区节水改造工程、生态建设、水资源保护和管理基础设施建设等方面^[20]；划分水功能区、设定水质目标、制定水污染保护措施以及“关井压田”措施控制地下水开采；建立健全水权水价制度，收取水资源费，基本实现成本水价，且农村清洁饮用水达标率在92%以上（表4）。

正如Wilkinson等^[7]研究Inkomati流域、潘护林等^[21]研究黑河流域IWRM实施状态结果显示，流域IWRM实施似乎遵循一种循序渐进的过程，首先在流域层面创建有利的实施环境，然后是制定管理机制框架，最后创建和应用IWRM管理工具。本研究区在流域层面也遵循着这样的规律，但在分市区的研究中，则不一定遵循这样的规律，武威市实施环境得分（3.01）低于管理机制得分（3.03）；金昌市管理机制得分（2.05）低于管理工具得分（2.17）。这主要受某些具体项出现较低值的影响，如武威气候适应变化政策在实施环境中的得分最低，金昌市能力建设的两个具体指标都出现较低值，影响了对应项一级指标的平均分值。这也说明，在IWRM的实际执行和操作过程中会存在区域差异。

石羊河流域IWRM实施状态得分为2.67，表明该区域IWRM实施状态与理想状态还有一定的差距。构成IWRM实施状态的3个一级指标——实施环境、管理机制和管理工具的得分都在2与3之间，表明此3个方面仍有很大的提升空间。其得分依次降低，这与IWRM实施进程规律相符。

石羊河流域仍要重点提升的领域有：实施环境中的社会投资、制定投资框架、财政支持和气候变化适应政策；管理机制中的能力更新和履职能力；管理工具中的水资源知识库建立、工业废水循环利用、对高耗水与高污染产品收税以及在水资源管理中考虑水资源的隐形价值。关于如何改进45项指标中得分较低的事项，地方政府可依据IWRM实施进程，先提升实施环境中的低分项，再到管理机制中的低分项，最后是管理工具中的低分项，依次循序渐进，这样更有利于石羊河流域IWRM的最终实现。

武威和金昌两市在具体实施IWRM方面存在较大的差异，总体而言，武威市较金昌市实施得好，金昌仅在工业废水循环利用、流域总体用水规划和技术采用3个方面较武威实施效果好。两市得分差异分析表明IWRM改革并不是一蹴而就，而是需要一定的时间，同时在具体实施的过程中要充分结合区域背景制定不同的实施计划。