作为一项时间跨度长、覆盖范围广、涉及人口多的惠民工程，生态移民已成为解决生态脆弱区自然-经济系统不协调的重要举措。从1983年“三西”（甘肃的“定西、河西”和宁夏的“西海固”）地区的“吊庄移民”工程到20世纪90年代新疆、内蒙古、云南、广西、广东等省（区）的开发式生态移民工程^［1］，再从易地扶贫搬迁试点工程（2001年）、退牧还草工程（2003年）及三江源生态保护和建设一期工程（2005年）到“十五”之后五年一轮的易地扶贫搬迁工程，生态移民作为独立或配套实施工程在中国已经有了近40年的实践。因移民数量众多，政策性强，涉及生态、经济、社会、文化、心理等诸多领域，生态移民也逐渐成为学者们研究的热点问题，研究视角多聚焦于效益评价和问题审视方面^［2-8］，研究区域多关注于青海、宁夏、内蒙古及贵州等地^［9］，对祁连山地区的研究较少。

祁连山作为河西绿洲赖以生存和发展的重要水源地，具有十分重要的生态地位。长期以来，气候变暖、综合治理措施不到位、超载过牧、开山挖矿等人为破坏造成祁连山地区冰川退缩、雪线上升、山地森林草原水源涵养效能下降^［10］，特别是祁连山北麓生态系统失衡、人地矛盾突出。为有效保护祁连山生态恢复、促进农牧民脱贫致富，1999年起甘肃省陆续启动了祁连山地区移民搬迁计划，当年张掖市肃南县对部分少数民族牧民实施了“以工代赈异地搬迁”工程，后续涉及到生态移民的就有“下山入川”生态移民、“山水林田湖草”生态保护修复试点工程、“十三五”易地扶贫搬迁工程和祁连山国家公园建设等多个工程项目，祁连山地区生态移民名称繁杂，移民目的和性质既有交叉也有差异，给当地的研究和实践工作均带来困扰，准确界定当地生态移民的范围显得特别重要。作为一项区域人地关系的协调工程，生态移民的效益关系到生态脆弱地区能否得到恢复和国家生态安全能否得到保障，也关系到搬迁移民能否脱贫致富和实现可持续发展。那么，在近20多年的生态移民实践中，该工程实施的过程、结果及效益如何？存在哪些突出矛盾和问题？如何应对和解决？本研究基于实地考察和文案调研资料，辨析了生态移民概念，总结了祁连山北麓生态移民工程的特点、普遍存在的问题，分析工程效益，探索深化生态移民脱贫成果的对策建议，以期为祁连山国家公园的建设和祁连山地区绿色发展提供支持，为其他地区生态移民搬迁及移民后续发展提供参考。

移民指个体或群体从原有居住场所搬迁到新的场所开始新的生产和生活的人口流动，包括区域、形式和特征等要素。生态难民概念最早出现在1976年《世界观察系列报告-5》中，随后逐渐演化出各种术语来表述这类移民，包括“环境被迫移民”“气候难民”“气候灾害移民”“环境移民”和“生态移民”等。1899年，Cowles^［11］将生态移民定义为以保护生态环境为目的而实施的人口迁移，他认为生态移民是人与自然关系的另类表达，是环境变化的人类行为产物。中国学者关于生态移民的定义可以归纳为2种观点。第1种观点着眼于中国生态移民兼顾生态保护和消除贫困的实际情况，将扶贫纳入到了生态移民的诱因之中，强调生态移民是基于生态保护和扶贫的双重目的^［12］；第2种观点只把生态保护作为生态移民的单一诱因，将后续带来的扶贫效益视为生态移民产生的结果而不是预先的目的^［13］。综合而言，生态移民是“可持续发展观”指导下产生的“综合发展观”，它涵盖致因和目的两个层面的含义，即自然环境恶化是移民的动因，其最终目的为保护和改善生态环境，提高农牧民经济福利和民生福祉（表1）。

在中国实践中，对于政府主导的移民工程来说，工程目标大致有国家经济建设（水库移民）、农民脱贫（扶贫移民）、生态保护与建设（生态移民）3种，由此形成的3种典型的移民类型（具有明确的边界，概念上不交叉但是可以结合）。易地扶贫搬迁工程，即扶贫移民工程，在中国现实实践中相当程度上具有生态保护和消除贫困双重目标（对部分搬迁主体而言），因此该工程的一部分性质上既是扶贫移民，也是生态移民，但是并不意味着绝对等同于生态移民工程。根据全国“十三五”易地扶贫搬迁规划，那些由于公共服务严重滞后和地方病高发搬迁的人群因不具明显的生态保护目的而不属于生态移民，而那些从国家禁止或限制开发地区（大多是国家重要生态功能区）搬迁出去的人群才具备明显的生态移民特征。因此，只有部分具有明显生态保护意义的易地扶贫搬迁移民才是生态移民。祁连山北麓地区易地扶贫搬迁工程的移民原先大多都生活在祁连山水源涵养林和自然保护区内，应该属于生态移民。

为阐释移民产生的原因及其发展机制，国际上衍生出“推—拉”理论、新古典主义经济理论、新经济移民理论、劳动力市场分割理论、世界体系理论、移民系统理论和网络移民说、累积因果关系说和移民文化说等观点，可划分成强调市场导向的经济理性选择论、注重政治内涵的文明冲突论和关注全球化趋向的跨国主义论3类。上述理论多把劳动力的迁移当作唯一对象，忽视了移民种类的多样性和移民目的。中国生态移民的理论基石源于对人地关系地域系统理论、生态恢复及可持续发展理论的探讨，更强调生态移民对生态保护和扶贫开发的双重作用。其研究历程经历了萌芽—发展—成熟3个阶段，从早期对生态移民的概念辨析、移民类型、安置模式和适应性的理论探析，转向到现阶段对移民的文化重构、福利保障、效益评价、风险评估，及后续产业与可持续生计（生计、民生与精准扶贫视角的扶贫路径）的实证探讨。作为政策的产物，未来生态移民的研究动向会更关注对移民容量、搬迁经验、后续发展策略及扶持政策承接方面的实证研究。

根据耿一睿等^［9］的中国生态移民可视化分析结果，宁夏和青海三江源地区是生态移民研究最热点区域，而祁连山北麓鲜有人关注。实际上，祁连山北麓地区生态移民工程早期规模不大，大规模“下山入川”生态移民的实施时间（2011年）晚于三江源与宁夏，又因过去政府对祁连山生态建设重视程度不足，因而学界对该地区生态移民工程的关注不够。伴随着国家对祁连山生态环境整治的重视，如何立足乡村振兴与精准扶贫，深入思考和研究移民与迁入和迁出地的关系，迁入区生态-经济系统如何协调和高质量发展，成为未来关注的焦点。武威市作为祁连山北麓生态移民最迫切、搬迁规模最大的地区，是中国生态移民的典型代表。

祁连山由一系列平行的西北—东南走向的山脉和山间宽谷组成^［22］，是甘肃和青海两省的界山。祁连山北麓地区包括甘肃省酒泉市的阿克塞县、肃北县、瓜州县南部和玉门市西南部，张掖市的肃南县、民乐县、甘州区和山丹县（含山丹马场），金昌市的永昌县，武威市的凉州区、古浪县、天祝县和兰州市的永登县，共计5市13县（区市）^［23］。

1983年，甘肃省“两西”建设，迁移定西、陇南、临夏、甘南等中东部干旱地区和南部高寒阴湿地区20多个县的贫困人口至河西地区，截至2012年，酒泉市作为主要安置区已累计安置省内移民15.75万人^［24-25］。由于移民并非来自于祁连山北麓地区，严格来说并不算该区生态移民的开端。1999年，张掖市肃南县实行“以工代赈异地搬迁”工程，将祁连山区的部分少数民族牧民搬迁到明花乡双海子村^［26］；2001年，武威、庆阳和平凉市开展甘肃省易地扶贫搬迁工程试点；2004年，全省13个市州全面实施易地扶贫搬迁工程，明确将生活在祁连山北麓这个重要生态功能区和生态脆弱区的农牧民列为搬迁对象，成为该地区由政府主导的规模化生态移民全面实施的重要标志。2011年以来，祁连山北麓的武威市深入实施祁连山高深山区农牧民“下山入川”生态移民工程，截至2016年底累计实现移民8.43万人^［27］，已建成古浪县黄花滩移民区和天祝县南阳山片大型移民集中安置点，成为了祁连山北麓生态移民工程的典型地区。“十三五”期间（2016—2020年），除酒泉市无规划外，祁连山北麓各市规划搬迁14 733户，56 271人（表2），其中武威市计划搬迁户数占绝对多数（10 742户，43 220人）。

祁连山北麓地处河西走廊，历史上一直是中国多民族混居地区，区内少数民族自治县居多，包括肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县、肃南裕固族自治县和天祝藏族自治县。得益于独特的地理位置和气候条件，境内植被类型丰富，森林、草原、绿洲、荒漠、冰川镶嵌分布，草地畜牧业发展得天独厚，但是经济发展比较落后，城市化水平较低，2015年武威、金昌、张掖、酒泉四市平均城镇化率为50.74%，低于当年全国56.10%的平均水平。随着城市经济的发展和劳动力的转移，外出务工逐渐成为一种主流生计，祁连山区的原住民形成了以传统种养殖和季节性外出打工为主的生计类型。多民族和移民生计多样化使祁连山北麓地区与其他生态移民实施区特别是纯农（牧）区和汉族聚居区有所区分，也促使祁连山北麓地区生态移民工程更加注意移民生计模式安排和社区少数民族文化发展。

祁连山是中国重要的水源涵养地，河西绿洲赖以生存与发展的疏勒河、黑河和石羊河均发源于此。祁连山北麓地区生态移民工程出于保护森林草原和提升水源涵养生态功能的目的，采取远距离安置而非就近收缩安置，依靠国有农林场和新开垦的水浇耕地，新建移民村进行集中有土安置。2017年，金昌市永昌县将南部祁连山山区的94户建档立卡贫困户328人搬迁至红光新村。2016—2018年，张掖市民乐县陆续搬迁1 019户建档立卡贫困户3 985人至圆梦苑小区。截至2019年底，武威市古浪县黄花滩移民区已建成11个移民新村和1个绿洲小镇，累计安置62 400人^［28］；天祝县南阳山片建成12个移民新村，截至2017年底累计安置18 589人^［29］。

理论上，生态移民工程具有生态、经济和社会三大效益，但具体效益如何与当地实践水平密切相关。通过对移民迁出区实施退耕还林、退牧还草等措施，祁连山北麓植被得以恢复，森林和草原的水源涵养功能得到增强^［30-31］；移民搬迁后，传统农业逐渐被设施农业取代，移民的生计来源多元化，收入渠道增加^［32-33］；通过建设拥有漂亮坚固的房屋、完善的公共配套设施和齐全的社会公共服务的移民新村，搬迁移民的生活条件得到根本改变^［34-35］。虽然生态移民搬迁的生态、经济、社会效益明显，但贯穿于工程实施全过程的问题亦不容忽视。

根据2020年底课题组对武威市生态移民工程的调研，搬迁移民普遍认为自己在移民方案制定上的参与度很低，在搬迁目的地、新旧房屋补贴金额和迁入地赔偿土地数量等方面均没有发言权。同时，移民建议（例如加大房屋购置补贴和养殖贷款力度等）被移民方案采纳的程度较低，这往往跟地方政府不愿增加财政负担有关。除了搬迁移民在政府面前的绝对弱势地位外，造成现实中搬迁移民参与程度低的原因还源于移民自身。由于年轻人外出打工，留居人员多是中老年人，限于较低的文化素质，他们往往缺乏参与生态移民工程决策的基本专业知识素养。年轻人经济压力较大，基本以挣钱为主，也鲜有较高的参与热情。未来，应将搬迁移民纳入决策参与主体中，以减少工程实施的阻力，提高移民搬迁意愿和工程满意度。

政策福利差距大主要体现在不同时段内和不同主体间，“十二五”与“十三五”规划阶段内、建档立卡贫困户与非贫困户之间存在过大的政策补偿差异。在武威的调研表明，由于搬迁时间较早，“十二五”期间搬迁的生态移民没有享受到精准扶贫政策里建档立卡贫困户的相关福利，在安置房补贴和产业扶持资金等方面不如“十三五”期间搬迁的移民，导致前期搬迁的移民产生“先搬不如后搬”的想法。一位村民说：“我们是率先响应国家号召搬下来的，结果花的钱是他们后搬的好几倍，这完全不公平。国家可以执行不一样的政策，但是不能让差距这么大，我们的经济条件也没那么好。”“十三五”期间国家政策规定，建档立卡贫困户购买安置房时要控制在每户1万元以下（或人均不超过3 000元），特困户可实行减免，而非贫困户需按照市场价购买，除去地方政府的补贴，自筹资金远远高出建档立卡贫困户，这引起了非贫困户移民的强烈不满，有村干部反映这已经成为村里最迫切需要解决的问题。建档立卡贫困户与非贫困户之间过大的政策福利差距是中央政策内在规定和地方政府财力有限的综合结果，超过了非贫困户基于自身与建档立卡贫困户家庭条件差距认知的心理接受范围，已成为移民社区内部的社会矛盾，对移民社区的稳定和健康发展产生了不利影响。

生态移民工程通过人口的迁移使移民彻底摆脱了原住地恶劣的生产条件，实现了生活、生产方式的转变，获取了新的生计资本和更优质的公共服务，自我发展权利和机会增多。但在实践中，移民新分的耕地多为沙地，农业生产条件较差，导致通过提高自然生产力（如农业收成提高）实现收入增加的经济效益难以实现。如酒泉，移民安置区气候干旱，戈壁荒漠广布，地表径流稀少，移民区耕地多由沙石地开发而来，土地沙化、盐碱化严重，80%属于中低产田，且灌溉水源十分短缺^［25］。张掖肃南县明花乡双海子村，由于降水稀少和蒸发强烈，径流发育差，农业用水多数来自于地下水，近年来为了获得水源打井深度越来越大，地下水位下降严重，在不合理利用方式下土壤盐碱化和板结现象严重^［36］。而武威古浪黄花滩移民区，水和土地资源状况一样堪忧，水资源主要来源于景电二期工程引入的黄河水，由于搬迁的移民数量过多，最初配备的水资源数量只能保证移民的生活用水，生产用水缺口大。同时，该区移民新分的耕地是在沙漠上开垦而来，开发成本高，人均面积小（0.11 hm²），耕地熟化程度低，沙化盐碱化程度严重^［37］。

生态移民工程经济效益的凸显，还体现在职业转变增收方面，但祁连山北麓地区多以农业经济为主，经济社会发展缺乏大规模产业支撑，移民发展能力不足（自身贫困和文化素质不高），后续产业发展滞后。以酒泉为例，由于移民区农业发展条件差，移民自身发展能力和当地规模化产业培育的不足，移民只能继续保持小农经营，收入较低。移民是酒泉市贫困人口的主体，截至2019年底，酒泉移民人均纯收入11 170元，仅为酒泉市农民人均纯收入（18 609元）的60.02%。再如张掖市民乐县，虽然该区移民安置点引进了多个现代化农业企业，但受困于当地薄弱的产业基础，引进的龙头企业少，吸纳务工人员能力有限^［31］。武威市安置点虽然配备了现代种养殖所需的养殖暖棚和温室大棚，但这类种养殖模式规模大才能体现效益，而大部分移民没有足够的启动资金进行自主经营。又因新分耕地面积小、距离远和质量差，农业收益极低，移民“无地可耕”，新村存在大量待就业劳动力。虽然当地政府做出了许多努力，包括设置公益性岗位、招商引资、成立合作社等，但当地产业基础薄弱，缺乏大型龙头企业和专业合作社^{［29，38-39］}，就业吸纳作用有限，年轻人被迫选择外出务工，许多中老年人因年龄过大或照顾孩子而陷入了焦虑的闲居状态。

生态移民工程的生态效益不仅体现在迁出区的生态恢复效果上，还要避免迁入区的生态破坏，因此生态移民工程的实施不是生态压力在空间上的简单转移，迁入区的生态建设和迁出区同样重要^［2］。为了保护祁连山生态环境，移民离开山区向北搬迁到更靠近沙源的沙漠地带，受到的沙尘暴影响更加严重，表现突出的是酒泉和武威的移民安置区^［25］。在武威的调查发现，由于古浪黄花滩移民安置区位于腾格里沙漠边缘上，绝大多数移民都反映移民新村存在严重的沙尘暴问题，但近几年来政府实施了防沙治沙、植树造林等措施，沙尘暴发生频率减小。

生态移民工程作为推进西部地区城镇化的一种方式，集聚分散居住的广大农牧民，投入大量资金进行移民安置区基础设施建设，促进城乡居民公共服务均等化，但也存在以下两个方面的不足：一是房屋质量存在房顶漏水、掉墙皮等问题（如天祝县）^［40］。在武威市，房屋质量问题主要在早年建设时期，近几年随着国家对移民区安置房实行统一建设后，房屋质量总体较好。二是公共基础设施建设不足，主要包括缺乏下水道管网建设和水利建设不足两方面。武威市移民新村基本无统一的下水管网设施，导致移民家庭厕所使用不便、卫生水平下降、成本较高（需抽粪），成为移民区一个重要的民生问题^［41］。酒泉市沙河乡移民区农田水利建设滞后，灌溉渠道老化破损、田间道路不配套，土地耕种困难^［32］。武威市古浪县黄花滩移民区调蓄水池和沉砂池建设数量不足，截至2019年已建设50座，蓄积量278.4万m³，完全不能满足2019年2 800万m³的计划调水量^［37］。

祁连山北麓地区属于典型的山地-绿洲-荒漠自然景观^［42］。经过多年的人口增长和农业开发，河西走廊绿洲地区可供开发的土地所剩无几，祁连山里搬迁出来的移民大部分都被安置到了荒漠荒滩地区。这些地方原本没有耕地，新的耕地都是政府通过后续的土地治理措施开发而来，耕地质量较差，严重影响农业收益。祁连山北麓地区地处内陆，气候干旱，地表径流量少，境内石羊河、黑河、疏勒河三大水系开发利用率远高于40%的合理利用水平，连年来径流量减少和水污染问题日益锐化，水资源供需缺口大，造成目前生态移民工程仅仅是转移了生态环境问题的事实局面。祁连山北麓地区荒漠广布和地表径流少的自然环境特征对生态移民工程移民安置区的农业发展和生态环境质量造成了负面影响。

祁连山北麓地区覆盖河西走廊的武威、金昌、张掖、酒泉市，该地区总体经济比较落后，产业发展规模小，地方性大型企业较少，地方政府财政收入低，农村地区低收入人群较多。2019年四市总人口465.3万，地区生产总值1 895.7亿元，人均地区生产总值40 741元，为全国平均水平的57.47%，规模以上工业企业单位数量为646家，地方财政收入总计113.14亿元，农村居民人均可支配收入15 460元，达到全国平均水平的96.50%。薄弱的产业基础和有限的地方财力增加了生态移民工程迁入区政府对外招商引资的难度，也限制了政府自行筹建后续产业和资金扶持移民自我经营的能力。移民区后续产业发展滞后问题不仅存在于祁连山北麓地区，在经济发展落后的西部地区也普遍存在，这一点尤为体现在少数民族牧民集中的三江源和内蒙古地区^［43-46］。如何发展后续产业、帮助移民脱贫是当前祁连山北麓移民最关心的问题。

生态移民迁入区的产业发展资金和优良劳动力是实现生态移民工程经济效益不可或缺的两个关键因素。根据在武威的调查，祁连山北麓深山里的移民群众文化水平较低，教育程度基本在高中（含）以下，搬迁前以小农经营（含放牧）为主，靠天吃饭，农闲时进行季节性打工，收入水平较低，贫困人口较多。搬迁到移民区后，由于生计资本储量和文化水平低，很难实现自主种养殖经营，也很难给当地产业发展提供合格的劳动力，部分移民自身发展动力不足，“等靠要”思想严重^［47］，影响移民群众本地就业、转产、增收及生态移民工程经济效益的实现。作为生态移民工程后续产业扶持的重要内容，移民的教育培训成为解决后续产业发展劳动力供给问题的关键，但主观上，移民早已形成了对传统习俗和生活生产方式的习惯性依赖，参与培训的意愿不足。客观上，移民培训没有得到足够的重视，缺少资金的投入，在供需匹配、管理水平、培训方式和手段方面存在不足，未能建立起移民培训的常态化机制^［48］。

为了回应新公共管理实践和现代社会危机，国际上在20世纪90年代流行起了公共价值理论^［49］。该理论认为公共管理不仅仅强调结果和效率，还强调多元主体的广泛参与和平等地位。与此对应的是，公共政策程序正义成为政策不可或缺的一个维度，包括公民参与并决定决策、程序过程中公民地位平等、决策过程的价值中立性、决策程序的自治等4个方面^［50］。生态移民工程作为生态移民这一公共政策下实施的实体，在公共政策评价标准下，应体现效果性、效率性、充足性、公平性、回应性和适宜性^［51］。移民作为工程重要的最大的参与主体，应纳入到政府决策名单里，并实现移民与政府、移民群体内不同主体的平等地位。在移民的视角下，工程实施的好坏是一个综合性心理评价，不仅与工程结果产出的绝对量有关，还与其相对受益水平和非经济因素感知（如主人翁获得感、受重视感等）有关。不扩大移民的政策参与度，会塑造一个“边缘化”非自愿移民的窘迫形象，削弱移民的主观获得感，移民不同主体之间超出差别原则的收益不均则严重影响到移民对政策的支持度。作为一项公共政策的规定，如今的生态移民工程需要兼顾工程的公平和结果，实现更广泛的价值目标和更多的公共价值输出。

发展经济学中，关于长期经济落后的地区提出了“低水平均衡陷阱”和“贫困恶性循环”理论。这些理论认为这些地区陷入低收入与贫困的循环局面的原因在于资本的匮乏和人口的过快增长，强调摆脱贫困的措施是加大资本投资，促进资本积累。落后经济理论认为落后经济的本质特征是“准稳定均衡”，经济系统的外部刺激受到经济系统内部土地、资本存量的制约而被抵消，而通过长期教育过程带来的知识、技术等形式的资本积累逐步使经济系统摆脱原来的落后状态，这一目标通过“临界最小努力”所依赖的企业家功能、人力投资等正和诱因来实现^［52］。祁连山北麓地区尚处在工业化早期阶段，经济比较落后，资本匮乏，同时整个甘肃省还处于以点带面的不均衡发展阶段，落后地区明显受到省会等较发达地区虹吸效应的影响。在这样的条件下，本地难以形成有效的投资规模短期内解决大量生态移民就业问题，即劳动力非农转移速率具有客观规律，资本积累不能被生态移民工程替代来解决经济发展问题。同时，外部劳动力市场提供了一个解决方案。由于更高的经济发展水平和劳动力需求，外部就业市场能够提供更具薪酬竞争力的就业岗位，具有显著优势的年轻劳动力自然地流向了外部就业市场，生态移民工程起到了促进本地劳动力外出务工的作用。

公共价值理论提供了一种全新、全面的公共政策评价标准，民主参与、程序正义成为衡量政策绩效的重要方面。落后地区的经济发展由于缺乏大规模的资本投资而变得十分困难，生态移民工程很难短期内本地解决大量移民就业问题，出于理性选择，大量年轻劳动力流向外部就业市场。解决生态移民工程存在的公平缺失、产出不足等突出问题，必须反思过分注重政策产出的问题，凸显政策的多元公共价值，遵循经济发展规律，客观认识落后地区经济发展障碍，杜绝毕其功于一役的思想，久久为功，持续促进当地产业和教育的发展。

祁连山北麓生态移民工程对祁连山地区生态保护和经济发展起到了良好的促进作用，但也存在移民参与不够、本地内生发展动力不足、新村建设质量不高等问题，本文以问题为导向，分析问题产生的主客观根源，兼顾公平和效益，提出系统而具有针对性的政策建议（图1）。

生态移民工程的公平性必须在工程规划的制定、平衡和落实上体现出来。首先，生态移民工程规划的制定必须确保移民参与进来。中国现有公共政策的制定比较缺乏底层成员的参与，应该进行适度调整，扩宽移民参与生态移民工程规划制定的广度和深度，但考虑到中国基层民众参与能力，现阶段重点应放在移民参与的广度层面。其次，生态移民工程的执行必须确保时段上的相对稳定性和不同移民主体间适度的差异性。保持工程良好的稳定性，即避免工程在不同（或较长）实施期间大起大落，影响工程实施效果。保持各移民主体间适度的差异性，即政策福利标准既不“一刀切”，也不超过家庭间实际经济水平差距，以避免移民社区不同移民群体之间的矛盾。最后，生态移民工程的落实必须加强上级政府对下级政府特别是村委会的监督。生态移民工程规划的落实是工程取得良好效果的最后一步，也是移民最能真切感受政策福利的重要环节，是工程蓝图落地生根的关键。为了保证工程规划的落实，要加强对基层政府的监督，提高工程公平性。

生态移民工程取得良好经济效益的本质要求是移民实现充分就业，降低市场风险，促进脱离贫困，逐步达到富裕的一个过程。充分就业是基础，包括家庭年轻劳动力就业和中老年人就业两方面；市场风险主要包括投资风险（养殖）和失业风险（打工）；脱离贫困是现期目标，达到富裕则是长期目标。当前，祁连山北麓地区的移民迁入区普遍面临产业资金（包括移民自有资金和政府扶持资金）短缺和移民劳动力素质较低两大困难，虽然这两种困难可分别通过向外（上级政府和金融贷款）寻求资金扶持和对移民进行教育培训来解决，但是在武威地区的实地调研表明，这两种措施并没有解决当地的移民就业问题，原因是移民规模大，外部资金难以解决就业问题，同时移民对旧有习俗和生活生产方式的习惯性依赖使培训效果大打折扣。严峻的现实条件往往限制了有关产业投资发展和移民素质提升政策措施的实施效果，移民安置区在落后产业条件下取得经济成功的困难性促使所提出的政策建议必须更加细致和可行。

一方面，将有限的资金用于增加移民生计资本，提高移民资本积累和文化水平，巩固移民发展基础。一是提高移民补偿标准。提高安置房统一补偿标准以避免移民陷入债务危机；提供移民足够的土地；提供产业发展补偿资金。二是强化移民培训效果。创新培训方式；建立持续性的培训课程体系；提供充足的资金；加强培训效果考核和改进。另一方面，实现移民的充分就业，但考虑到移民安置区实际上的资本积累和就业机会不足，就业内部消化和户户规模化经营不现实，因此就业思路的重点应是：根据不同家庭条件和不同年龄段的潜在就业对象，通过分类施策，整体形成一个一般家庭年轻人外出务工就业、中老年人当地产业和公益性岗位就业，富裕家庭规模化种养殖就业，残疾和疾病家庭政府救济的体系。而当前，实现此就业体系、降低市场风险、促进移民脱贫致富还有很多困难，需要采取多种措施改变客观经济社会环境。一是保就业。联系本外地就业市场，做好就业服务，促进年轻人就业；提供生态建设公益性岗位，培育适合中老年人的务农岗位，在不损害就业积极性的情况下对病残的中老年人进行社会救济兜底，促进中老年人本地就业。二是降风险。为种养殖大户提供优质的保险服务、技术指导和市场销售信息反馈；为外出务工年轻人提供提升人力资本的机会；为移民家庭提供基本的社会保障。三是促脱贫。在实现就业基础上，扩大规模化经营，改善经济结构，提升经济效益。四是助致富。大力发展下一代教育事业，实现代际跨越。

加强移民社区人居环境建设。祁连山北麓生态移民工程移民社区大多位于荒漠区，植被覆盖率低，风沙活动严重，生态环境不容乐观。为了减轻沙尘暴和水资源短缺问题，创造良好的居住环境，社区需加强生态建设，进一步实施植树种草、防沙治沙工程，构建合理的水资源利用体系，加强污水管理。社区生活生产设施与搬迁前相比虽然发生了翻天覆地的变化，但是仍然存在一些薄弱地方，比如房屋、水利、下水管网等。要逐步完善社区生活生产设施建设，补齐短板，为移民营造一个环境优良、生活舒适、生产便利、文化丰富的人居环境。

加强移民社区人居环境管理。首先，建立社区日常巡护制度，对社区内生活、生产、环境设施进行全面监管和定期维护，维持良好的社区容貌。其次，社区基层组织要增强自身存在感和公信力，加强与移民群众的联系，及时解决社区矛盾和问题，以服务促管理^［53］。最后，促进社区社会网络关系的重建，积极举办社区文化活动，加强移民间的社会交往，构建一个外在美观、内在温暖的具有凝聚力的社区。