土地荒漠化是全人类面临的共同挑战。1994年6月17日，具有划时代意义的《联合国防治荒漠化公约》（以下简称《公约》）正式通过，开启了全球防治荒漠化的新时代^［1］。《公约》是全球环境保护和可持续发展领域重要的多边协定，宗旨是应对全球土地退化问题，帮助受干旱和荒漠化影响地区实现可持续发展。1996年12月26日，《公约》正式生效。迄今，《公约》共有196个国家和欧盟共计197个缔约方。

中国是受土地荒漠化影响严重的《公约》缔约方^［2］。自加入《公约》以来，中国政府认真履行缔约方义务，积极推进《公约》国际发展^［3］。但是由于荒漠化防治工作的长期性、艰巨性、反复性和不确定性，履约工作仍存在一些困难和问题，亟待系统分析并提出解决方案。鉴于此，本文系统梳理《公约》履约历程，全面总结中国履约行动以及存在的主要问题，以期为履约工作提供参考借鉴。

缔约方会议是《公约》主要决策机构，也是履约机制主要执行者。1996年12月26日《公约》生效以来，共召开15次缔约方会议（COP），产生7项决议和469项决定（https：//www.unccd.int/convention/cop-decisions）。缔约方会议决定包括多项实质性议题，随着国际履约进程推进，每届缔约方会议的关注点不同，针对国际履约实际情况的重点议题也不相同。根据缔约方会议主要内容，国际履约工作可以划分为3个阶段。

从1997年罗马COP 1到2005年内罗毕COP 7，主要通过了缔约方会议议事规则，明确全球机制职能。此阶段的主要成果为：①COP 1通过“缔约方会议议事规则”，制定了缔约方会议及其附属机构的规则。指定德国波恩为《公约》常设秘书处，保障《公约》的日常运作。②1994年依据《公约》第21条设立全球机制（Global Mechanism，GM），促进执行《公约》和为解决荒漠化、土地退化和干旱问题调动财政资源。③依据《公约》第24条设立科学和技术委员会（Committee on Science and Technology，CST），就与防治荒漠化和减轻干旱影响有关的科学和技术事项提供信息与意见。④2001年依据《公约》第22条设立执行情况审评委员会（Committee for the Review of the Implementation of the Convention，CRIC），协助缔约方会议定期审评《公约》的执行情况。

从2007年马德里COP 8到2013年温得和克COP 11，通过了加强执行《公约》的10年战略计划和框架，正式确定资金机制，国际履约工作步入正轨。此阶段的主要成果为：①COP 8通过《实施公约10年战略计划和框架（2008—2018）》，进一步加强《公约》的执行。②2010年，全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）正式成为公约资金机制，GEF通过土地退化重点领域，为各国投资可持续土地管理活动提供增量资金。③科学和技术委员会制定了用于确定全球土地退化程度的影响指标和用来评估防治荒漠化活动开展程度的绩效指标。④COP 10决定将全球机制管辖权由联合国农发基金移交《公约》秘书处。⑤COP 11决定全球机制与《公约》秘书处在波恩共同办公，提高秘书处与全球机制合作效率。建立科学政策接口（Science-Policy Interface，SPI），对荒漠化、土地退化和干旱有关信息进行分析，提高科技委工作效率。⑥2014年成立评价办公室，负责展开独立评价，将评价结果和建议用来进一步提高《公约》的有效执行。

从2015年安卡拉COP 12到2022年阿比让COP 15，制定“土地退化零增长目标”以及《公约》未来发展路线，积极落实联合国2030年可持续发展目标。此阶段的主要成果为：①COP 12商定土地退化零增长（Land Degradation Neutrality，LDN）自愿性国家目标及衡量进展情况指标，优化流程结构帮助各国利用、评估、衡量和实现土地退化零增长承诺。②COP 13通过《联合国防治荒漠化公约战略框架（2018—2030）》，商定了减缓土地退化议题的新全球发展方向。“一带一路”防治荒漠化共同行动倡议正式生效，构建起全球共享防治荒漠化实践和促进履约的重要合作平台。③2015年在全球机制的支持下，启动土地退化零增长基金（Land Degradation Neutrality Fund），利用公共资金为可持续土地项目筹集私人资金。④2018年成立干旱倡议，建立抗旱系统，开发抗旱工具箱，提高区域一级抗干旱能力。⑤COP 14强调在地方、国家和区域各级别制定促进社区性别平等的变革性项目和方案，执行抗旱计划加强应对干旱和沙尘暴的能力。⑥COP 15成立“政府间干旱问题工作组”，研究制定对国际干旱问题的支持性政策。商定秘书处协调相关国家制定关于防治沙尘暴的“自愿性政策准则”，打造沙尘暴防治政策标尺。

1994年中国签署《公约》并编制了《中国执行联合国防治荒漠化公约国家行动方案》和《中国防治荒漠化国家报告大纲》，1996年12月30日，中国全国人大常委会批准加入《公约》，并于1997年2月18日将批准文书交存联合国，同年5月9日《公约》在中国拥有法律效力。

荒漠化防治工作涉及多个部门，为完善部际间的协调机制，1991年7月，经国务院办公厅批准成立了前身为全国治沙工作协调小组的中国防治荒漠化协调小组，对外称《公约》中国执行委员会，并设立了防治荒漠化培训中心、荒漠化监测中心和防治荒漠化研究发展中心。该协调机制由国家林业局牵头，具体负责单位是荒漠化防治管理中心，统一管理全国荒漠化防治工作^［4］。2012年11月，中国防治荒漠化协调小组成员进行了调整。2018年3月，国务院机构改革方案提出组建国家林业和草原局（加挂国家公园管理局牌子），并设立内设机构荒漠化防治司，负责起草全国防沙治沙、石漠化防治及沙化土地封禁保护区建设规划、相关标准和技术规程，承担履约工作。2020年6月17日，“中华人民共和国联合国防治荒漠化公约履约办公室”在北京挂牌。2022年1月，协调小组组成再次进行调整，进一步明确了国家林业和草原局下设协调小组办公室，促进中国履行《公约》工作。目前，中国已经形成由林草部门主导，多层次、跨区域的统一协调管理体系，推动落实中国在荒漠化及土地退化领域的重要承诺。

中国政府采取参考国际公约制定或修改法律的手段增强国际公约在国内的适用性。2001年，以“宪法”为核心，在借鉴《公约》基础上，制定了全球防沙治沙领域的第一部专门法律“防沙治沙法”，明确了中国防沙治沙法律的基本原则，并于2018年10月26日修正^［5］。现阶段，以“防沙治沙法”“水土保持法”为重点，结合水土资源保护领域“水法”“土地管理法”、植被保护领域“草原法”“森林法”、乡村振兴领域“乡村振兴促进法”等相关单行法律和预防沙尘暴、生态补偿、税收等补充性政策文件，构建了中国防沙治沙法律体系^［6-7］。2017年9月，在UNCCD COP 13期间，授予“防沙治沙法”“未来政策奖”，以表彰中国政府在防治荒漠化与土地退化领域政策实践的突出贡献^［8］。

荒漠化防治技术主要包括机械沙障和生物措施两种类型。20世纪50年代，在苏联专家彼得洛夫指导下，机械沙障被引进中国并改良形成“草方格”技术；20世纪80年代以来，不同类型、不同材料沙障快速发展，广泛应用到防沙治沙工作中^［9-11］。植物固沙措施主要包括人工造林种草、封沙育林育草和飞播造林种草。通过直播、扦插和植苗进行人工造林种草是荒漠化地区最常见的技术措施；封沙育林育草通过全封、半封或轮封方式恢复天然植被，可以较好地满足大规模植被恢复需求；飞播造林种草速度快、用工少、成本低，可以代替传统途径在地广人稀、交通不便地区进行植被恢复^［12］。近年来，生物土壤结皮治沙技术成为荒漠化防治技术热点，土壤微生物治沙和治沙机械等领域也取得长足发展^［13-15］。

在单项防治技术的基础上，中国首创建立了“以固为主、固阻结合，机械措施和生物措施并举”的沙漠铁路治沙防护体系^［16］。针对部分地区因树种选择不当、林分密度过高等问题造成的防风固沙林大面积衰退和死亡，创新建立了低覆盖度防沙治沙新体系^［17-18］。目前，中国针对不同立地条件、用地类型等因素，探索建立了干旱区绿洲农田、沙化草地和公路铁路等防沙治沙技术体系，充分实现了防治技术的集成和创新。

进入山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的履约新阶段后，中国荒漠化防治工作不再依赖于单项技术或多项技术集成，而是依据不同气候区和生态经济建设需求，发展了适应不同自然资源禀赋的“和田模式”“克拉玛依模式”“腾格里模式”“榆林模式”“磴口模式”等综合防治方案^［19］。同时，中国不断加强国际合作交流，积极推进泛非洲“绿色长城”技术支持，开展蒙古国沙化土地治理技术示范，与中亚五国联合推动荒漠化土地和盐碱地治理开发，为全球荒漠化防治提供了系统性的中国方案和中国智慧。

中国荒漠化监测主要包括地面监测和遥感监测两种技术手段。其中，地面监测是基础手段，通过人工地面调查，依据植被盖度、地形地貌、气候、土壤和水文等要素判断荒漠化程度。目前，中国不仅构建了土壤、气候和土地类型等相结合的土地荒漠化监测综合指标体系，还建立了基于“压力-状态-响应”框架系统的土地荒漠化监测与评价指标体系^［20-21］。基于多源影像数据，遥感监测可以不受地域限制，构建土地荒漠化遥感监测指标体系，实现荒漠化大范围和连续监测的要求^［22-23］。随着无人机遥感技术迅速发展，其因成像分辨率高、控制简单和灵活高效等优势得到广泛应用，是地面监测和传统遥感监测手段的重要补充^［24-25］。

中国荒漠化和沙化监测周期为5年，至今共进行了6次全国性宏观监测。年度监测通过植被覆盖度、土壤水分和生物量等指标，结合当前资料合理预测年度发展趋势。基于监测手段进步、监测指标体系优化等因素，中国已建立起围绕“宏观监测”，配合年度趋势监测、重点地区专题监测、定位监测、植被长势监测、沙尘暴灾害监测等手段的“空-天-地”一体化立体监测系统^［26］。同时，中国科学院团队启动“地球大数据科学工程”，依据地球大数据开展了全球土地退化基准评估和土地退化评估监测指标优化等工作，为联合国可持续发展目标（SDGs）的落地和LDN统一科学评价方法和指标发展提供了重要支撑^［27］。

1995年，在《公约》的签署后，中国就根据荒漠化现状和监测需要开始制定荒漠化监测评价指标体系和分类相关标准。在“防沙治沙法”指导下，中国随后相继出台了与重大生态工程相应的政策和法规，为荒漠化防治工作的标准化奠定了坚实基础。2008年4月，为应对国内严峻的荒漠化形势，保障中国生态发展和工程建设，成立了全国防沙治沙标准化技术委员会（编号SAC/TC365），有效促进了中国防沙治沙领域标准化工作的发展^［28］。2021年10月28日，全国荒漠化防治标准化技术委员会成立，加强了荒漠化防治标准体系总体规划与设计，在《荒漠化防治领域标准体系》框架下，进一步深化荒漠化防治标准的国际交流合作，推动参与防治荒漠化国际标准的制定工作。中国关于荒漠化防治现行的国家和行业标准共30项，包括国家标准10项（表1），行业标准20项，这些标准为中国荒漠化防治和生态工程建设提供了重要指导，也为国际荒漠化防治工作标准化提供了良好范例^［29］。

以生态工程项目为依托是中国防沙治沙工作的特色做法，且目前仍处于重点生态工程密集实施阶段。长期以来，中国工农业发展忽视了生态保护，造成了严重生态破坏；随着经济发展理念的转变，中国的生态工程也由以单一生态要素为基础的治理方式逐渐转变为山水林田湖草沙一体化保护与系统治理^［30］。现阶段，中国实施“三北”防护林体系建设工程、天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，充分体现了中国生态工程建设逐步向系统化、总体化的发展趋势（表2）。同时，立足国家生态安全格局，中国在国家沙漠公园建设、防沙治沙示范区建设以及配套设施等方面多措并举，工程实施区生态系统功能增强，为中国实现SDGs做出重要贡献^［31］。随着中国生态工程建设逐步进入工程示范阶段，成为国际绿色发展领域典范式发展模式，有效推进了国际重点生态工程和区域生态屏障建设发展。

1984年，钱学森先生提出沙产业理论，为中国沙漠和沙漠地区的可持续发展指明了发展方向^［32］。经过近40年发展，沙产业理论探索已转变为大规模生产实践，各地根据不同的自然资源，在实践中总结探索出“多采光、少用水、新技术、高收益”的发展技术体系和一系列发展模式（表3）。2022年，国家林业和草原局发布《全国沙产业发展指南》，中国沙产业发展已初具规模，相关产业年产值突破5 000亿元，国家沙漠公园、种质资源库和良种基地等得到长足发展。中国在沙区环境治理走出一条治沙与治穷、生态与生计高度融合的发展道路，为全球生态脆弱区可持续发展做出了良好示范^［33-34］。

根据《全国防沙治沙规划》的总体布局，中国沙产业发展区域基本集中在西部干旱半干旱地区，涉及到甘肃、内蒙古、宁夏、新疆等14个省（区、市）。在发展布局上分为四大类型区，包括青藏高原高寒沙地类型区、黄淮海平原及沿海沿江湿润半湿润沙地类型区、半干旱沙地类型区和干旱沙漠、戈壁及绿洲类型区。目前，中国沙产业发展模式主要有知识密集型农牧业、沙区精深加工业、沙区能源开发产业、沙区生态服务业（表3）。

积极建立合作机制和深化伙伴关系，强化防治荒漠化国际合作已成为中国荒漠化防治的必经之路。从签署《公约》开始，中国积极参与《公约》国际进程，参加部长级论坛、议员圆桌等大型会议，就政府间特设工作组、科技委特设专家组等重大问题进行谈判。以荒漠化防治国际合作为基础，加强和落实全球和区域范围内双边、多边合作。推进荒漠化防治和土地退化领域区域合作，与《公约》共同发布《“一带一路”防治荒漠化共同行动倡议》，参加大中亚林业部长会议和中日韩三国合作机制；深化荒漠化防治双边关系，通过中非合作论坛、中阿合作论坛和开展防治荒漠化联合研修班，促进与非洲和阿拉伯国家的双边关系合作。加强国际履约科技支撑，积极制定履约国家报告，承担亚洲区域荒漠化监测与评估专题网络，与《公约》秘书处共建国际荒漠化防治知识管理中心和防治荒漠化国际培训中心，促进国际荒漠化防治科学技术发展和推广。

在“一带一路”防治荒漠化共同行动倡议下，中国与“一带一路”共建国家建立合作机制、建设荒漠化防治培训中心和荒漠化防治示范中心，为区域荒漠化防治提供有效互通协作平台。2022年底，中国先后与蒙古国、阿拉伯国家联盟达成共识，共同设立中蒙荒漠化防治合作中心和中阿干旱、荒漠化和土地退化国际研究中心。2023年8月26日和9月1日，两个中心先后正式成立，凸显中国倡导国际合作应对全球土地退化的决心。

《公约》由于其自身的局限性在指导全球荒漠化防治及应对土地退化问题中没有达到理想效果，中国在取得荒漠化防治领域巨大成就的背景下，在国际履约进程中应扮演更重要的角色。同时，由于荒漠化地区森林、草原、湿地、荒漠、住建用地和城镇用地等分属不同部门管理，也增加了荒漠化防治管理难度，制约了高效履约机制的建立。

中国已初步建立防沙治沙法律体系，但“防沙治沙法”主要针对预防和治理沙化土地。由于沙化土地与荒漠化土地含义和概念并不相同，预防和治理荒漠化土地的国内立法还存在缺项，无法精准指导荒漠化防治工作。同时，由于立法过程中侧重参照《公约》和相关国际法律条文，各相关立法在中国的适用性也存在一定问题。

中国的荒漠化防治经验、技术和新材料可以直接支持国际荒漠化防治工作，由于缺乏技术共享机制和平台，掣肘了中国技术方案为全球荒漠化防治提供技术支撑和服务。同时，在中国荒漠化防治长期实践和技术发展中，较为重视提高植被盖度，固定流动沙丘，也造成对土壤系统演化和生态系统稳定性关注不够。

荒漠化和土地退化从不是局部问题，在中国生态工程建设取得突出成绩的背景下，域外风沙源和荒漠化跨境影响持续威胁中国生态安全，全球、区域和次区域各级荒漠化持续蔓延，现有荒漠化防治合作已无法满足中国的生态建设需求。同时，林草植被本身存在生长演替周期和规律，可以在必要时实施干扰和管理，但是没有适时的工程退出机制，可能降低生态工程建设效益和限制生态系统的自我修复能力。

中国沙产业发展成就突出，但产业传播和落地实施力度不足，导致在国际沙产业份额中占比较低，不利于国家形象和品牌塑造，阻碍了“中国模式”在荒漠化防治重点地区的应用。同时，沙产业属于多学科多领域交叉产业，产业发展离不开政策和科技的支持。目前，中国在沙产业企业优惠、融资和土地承包流转，高新技术和应用转化等方面存在短板，造成产业发展相对初级，企业无法规模化生产，难以形成高附加值产业链，制约了沙产业发展。

中国应加强呼吁缔约方会议制定类似于《京都议定书》和《巴黎协定》的议定书或协议，为《公约》实施提供可衡量的硬性指标，推动全球统一的LDN评价和指标发展，为全球提供有力抓手，促进国际履约行动。同时，围绕荒漠生态系统可持续发展，尝试在荒漠化地区构建多部门多层次跨区域联合协调机制，切实提高中国履约效率，保障中国荒漠化防治领域先发优势。

坚持依法治沙，补充完善针对荒漠化土地防治的法律、法规和相关配套政策文件，适应新时期国家生态建设要求，实现荒漠化土地和沙化土地预防和治理均有法可依。同时，在制定和完善法律过程中，选择性地参照国际公约和法律条文，重视现行法律的修订和废止，加强对法律条文的阐释和宣传，增强法律的可实施性，在法律层面响应国家战略和国际履约要求。

积极与《公约》秘书处、国际组织和相关国家建立国际荒漠化防治技术共享平台，以便提供技术和服务选择，特别是与“一带一路”共建国家探讨建立技术合作机制，重点推广中国成熟的监测技术和光伏产业，推进国际资源高效集约化开发利用。同时，面向荒漠化防治科技前沿和社会经济发展关键领域，牵头实施大科学计划，吸纳更多领域和学科的科学知识完善现有知识体系。在推进土地荒漠化防治技术基础研究和关键技术研发基础上，完善生态系统健康评估，以问题为导向指导技术发展。

深化“一带一路”沿线地区、东北亚地区和大中亚地区合作，探寻国际和区域多边和双边关系合作的新结合点，开展跨境沙漠戈壁本底调查、跨境荒漠化防治和沙尘暴源头治理，积极参与国际、区域重大国际荒漠化治理工程项目，支持和加快构建次区域、区域和全球生态安全屏障。同时，完善现阶段生态系统工程建设修复思路和组织方式，强调综合治理，充分考虑生态治理区域差异，避免以单生态要素为主设置工程，遵循生态系统内在规律，设立生态环境阈值，适时调整工程建设和退出，倡导生态系统自我修复。

深化《公约》秘书处合作，努力探索国际推广途径，加强中国沙产业模式宣传与输出。在防治荒漠化多边、双边关系合作基础上，强化沙产业相关示范中心建设，以点带面促进中国品牌推广。同时，做好顶层设计，在政策制定上重视优惠扶持力度，拓宽企业融资渠道，放宽信贷门槛，保障企业土地承包流转，明确保护区和开发区界限划分，深化科技赋能，提升高新技术应用和人才引进力度，提高应用转化能力，贯通沙产业发展各环节。